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专栏名称: PPP特训营
| PPP项目培训、PPP项目识别、PPP项目准备、PPP项目采购、PPP项目执行、PPP项目移交、PPP基金融资——4006709588；政府和社会资本合作培训中心、中国PPP特训营官方网址：www.cpppc.net.cn； |
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摘 要
PPP,Public-Private Partnership,政府和社会资本合作。在地方债压力大、城镇化建设需求强劲、基础设施建设需求大的背景下，PPP模式大受关注。为了让社会各界更详细的了解PPP的基本内涵及我国实施PPP的环境、风险和应注意的问题，以及国外各国PPP现状，天和智库（北京）经济研究所对PPP进行了专题研究。
本报告通过对相关文献的梳理、专题调研相关话题以及对各种案例的提炼总结，最后获得了各部门、机构对PPP的概念的界定，PPP的实施模式分类及详细特点，PPP的风险类型、特征及控制方法，PPP的实施程序及条件，PPP的实施障碍，我国PPP的发展阶段、特点及意义，以及国外英、澳大利亚、美等国PPP的发展现状，并针对和PPP相关的问题如PPP与国企改革、PPP与地方债等进行了详细的讨论。
PPP是一个很好的充分利用社会资源的模式，但是现阶段要大规模实施，必须先完善相关法律环境，处理好公私关系、政府责任与义务的关系以及发展与民生的关系。
引 言
自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后，中央城镇化工作会议也提出要“放宽市场准入,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”,为民资参与城镇化建设创造了有利的政策环境。2014年无论是APEC会议还是 “PPP”中心成立的正式批准，都让“PPP” 当之无愧的成为社会、经济的热门话题。
然而什么是“PPP”？它是怎么出现的？它为什么受到国家如此热捧？如何更深层的了解“PPP”？相信都是大家所关注的。诚然，“PPP”模式的推广对于缓解政府地方债压力、拉动国内投资、促进城镇化的建设都具有积极的作用，但是它是否就是公共设施项目的完美首选呢？PPP模式下公私双方都有何得失？PPP模式下的公共设施服务是否意味着高服务费？公路收费延期的情况在大力推广“PPP”模式后会不会成为常态引人思考。
第一部分:总体情况
第一章 世界各国PPP现状
1.1 各国PPP法律体系
本报告对英国、澳大利亚、日本、韩国、中国香港和大陆的PPP [1] 相关法律体系状况进行了对比，见下表：
表1-1：英、澳、日、韩、港、内陆PPP法律体系及管理部门
|
国家 |
管理机构/条款层面 |
法规条文及主要内容 |
|
英国 |
专门管理咨询机构 财政部+财政部专设协助机构 政策、指南 |
2003《PFI：适应投资挑战》：“政府责任” 2006《PFI：加强长期合作》 ：“选择标准” 2008《基于长期价值的基础设施采购》 ：“监管、采购” |
|
澳大利亚 |
专门管理咨询机构 1、无法、分州区别 2、政策、指南、建议注释、技术注释 |
2001《维多利亚合作伙伴政策》 ：“理论框架” 2003《合同管理政策》：“合同重要性” 2007《政府公示政策》 ：“公示项目概况、组织方式、风险分担，受监督” |
|
日本 |
1、总理室——政策制定、项目实施者的选择 2、活用项目推进委员会 |
1999，2011年修改《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》 |
|
韩国 |
民间基础设施投资中心/韩国公私基础设施投资管理中心 |
1994《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》 2005修订《社会基础设施民间投资法》 |
|
中国香港 |
专门管理咨询机构 指南 |
《公私合营项目PPP指南》 《公私合营项目PPP指南2008》“风险管理、政府公正性” |
|
中国 |
政府和社会资本合作中心 通知、政策 |
1995《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》 2005《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 发改委“基础设施特许经营立法研究概述—基础设施特许经营立法前期研究报告之一”2008“法律、监管、合同、定价机制” 2010《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》 2014《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 |
从上表可以看到，各国都有专门的PPP管理、促进中心推动PPP的发展，都出台了专门的针对PPP项目的促进政策，相关管理条款大都属于政策、指南形式。
但是相对来说，欧美各国注重对私人财产的保护，因此PPP项目中私人部门的利益更加有保障。相比其他国家，我国的法律体系、市场环境具有自己的特点，实施PPP项目还有待进一步完善。
1.2 各国PPP的应用领域分析
表1-2：英、澳、美、法、港、内陆PPP项目领域
|
领域国家 |
水务 |
道路 |
医疗 |
教育 |
住房 |
|
英国 |
供水等 |
伦敦地铁信息化 曼彻斯特南公路 克罗伊登电车线 劳特拉夫大桥等 |
LIFT有限责任公司等 |
苏格兰南拉纳克郡学校项目 格拉斯哥学校项目 谢尔学校项目等 |
大型自愿转让方式等 |
|
澳大利亚 |
|
悉尼城际隧道 莱茵科夫隧道 堪培拉城市连线东部公路 悉尼城市轻轨等 |
Mildura医院 墨尔本皇家儿童医院等 |
新南威尔士州等 |
|
|
美国 |
自来水厂等 |
收费公路等 |
圣马特奥郡区域医院 |
明尼苏达州 哥伦比亚波哥大 合约学校 特许学校 密尔沃基家长选择计划等 |
牛津广场保障住房 猎人景 ParcGroveCommons等 |
|
法国 |
Veolia Environment供水公司等 |
铁路网络、高速公路网 街道照明 苏伊士运河 Millau高架桥等 |
|
|
|
|
香港 |
|
红磡海底隧道 东区海底隧道 大老山隧道 西区海底隧道 3号干线郊野公园段等 |
|
|
居屋红湾半岛等 |
|
大陆 |
重庆水务等 |
(北)京承(德)高速公路北京高丽营至沙峪沟段 北京地铁4号线 深圳地铁5号线 南京地铁2号线等 |
广州广和医院 北京门头沟区医院 汕头潮南民生医院 北京新里程肿瘤医院等 |
广东科学技术职业学院等 |
熊岳古城区域一期 官渡区方旺片区 怡和家园 巴南区 海盐县人才小区 合川区 金沙洲保障房等 |
PPP在世界各国的很多领域都被运用，具有代表性的是城市供水、交通道路、医疗、教育和住房等领域。
供水领域目前存在很多问题，所有国家几乎都面临，而不仅在我国。缺水、水污染问题，基础设施薄弱，管理跟不上，融资渠道不畅通等，通过PPP能够提供多种融资渠道减轻公共部门压力，分担项目风险，提高管理水平和收益，改善供水服务水平。
交通领域的投资规模大，耗时长，风险大，且有一定的盈利性，特别适合PPP模式 [2] ，也因此PPP项目中，交通领域的比重无论在哪国都是特别大的。但是不得不提的是，很多交通领域的PPP项目都处于亏损状态，因此在交通领域有相对成熟的补贴模式，如建设补贴、运营补贴等，鼓励私人资本的投资。
医疗服务供给不足、服务质量问题一直是各国社会重点难题，在我国就医难尤其突出。通过将PPP模式引入医疗供给领域，首先能缓解就医困难局面，增加医疗服务供给；其次，能改善服务差和效率低的问题；最后能降低风险，减少政府财政缺口对医疗服务供给的影响。医疗领域的PPP模式主要通过相关业务外包、特许经营和私有化实现。英国通过PFI（私人融资计划）解决医院的建设问题，而通过LIFT（本地改善金融信托计划）解决触及卫生保健服务问题。澳大利亚则通过DBOO模式（设计-建设-拥有-运营），私人部门提供15年的免费服务，政府每年给予运营商报酬。
国外的教育领域PPP模式较多，主要通过私人慈善行动计划、公立学校私营计划、政府购买私立学校教育服务计划、待用券和仿待用券计划、学校收容计划、强校行动计划、学校基础设施合作伙伴关系七个类型实现，概括起来就是资本合作、设施合作和服务合作。因此，PPP能够为我国教育事业提供资金保障，提高教育质量，推动教育体制的改革。
提供保障性住房解决底层人民居住问题是一个世界性问题。英国之前一直是政府主导保障性住房的建设，后来财政困境不得不放弃，改为和美国一样的依靠市场，通过PPP模式调动社会资本参与建设、运营，缓解财政资金压力，提高运营效益。美国的保障房基本采用政府出资、最终归私人所有，通过税收抵扣、软性贷款约束保障房的最低服务年限。私人一般是非盈利组织，因此即使归私人所有，保障房的性质不会变。保障性住房建设资金需求大，通过引入私人资本，可以缓解财政资金压力，改善底层人民生活环境，因此也在我国获得积极的实践。
第二章 我国PPP发展障碍
2.1 PPP 项目问题概览
我国实施的PPP项目已经多达8000多个，领域涉及水厂、电厂等能源类，桥梁、隧道、道路等交通类，医院、污水垃圾处理、住房民生类，体育馆等娱乐类。下表统计了比较有代表性的项目及出现的原因。
表2-1：PPP项目及出现的问题
|
案例编号 |
项目名称 |
出现的问题 |
|
1 |
江苏某污水处理厂 |
2002-2003 年出现谈判延误、融资失败 |
|
2 |
长春汇津污水处理 |
2005 年政府回购 |
|
3 |
上海大场水厂 |
2004 年政府回购 |
|
4 |
北京第十水厂 |
Anglian 从北京第十水厂项目中撤出 |
|
5 |
湖南某电厂 |
没收保函，项目彻底失败 |
|
6 |
天津双港垃圾焚烧发电厂 |
政府所承诺补贴数量没有明确定义 |
|
7 |
青岛威立雅污水处理项目 |
重新谈判 |
|
8 |
杭州湾跨海大桥 |
出现竞争性项目 |
|
9 |
鑫远闽江四桥 |
2004 年走上仲裁 |
|
10 |
山东中华发电项目 |
2002 年开始收费降低，收益减少 |
|
11 |
廉江中法供水厂 |
1999 年开始闲置至今，谈判无果 |
|
12 |
福建泉州刺桐大桥 |
出现竞争性项目，运营困难 |
|
13 |
汤逊湖污水处理厂 |
2004 年整体移交 |
|
14 |
延安东路隧道 |
2002 年政府回购 |
|
15 |
沈阳第九水厂 |
2000 年变更合同 |
|
16 |
北京京通公路 |
运营初期收益不足 |
|
17 |
北京地铁四号线 |
收益不足 |
|
18 |
国家体育场（鸟巢） |
收益不足 |
|
19 |
重庆水务集团项目 |
政府大量财政补贴 |
|
20 |
北京地铁奥运支线BT项目 |
收益不足 |
|
21 |
深圳地铁5号线BT项目 |
收益不足 |
|
22 |
南京地铁2号线BT项目 |
政府回购，成功 |
|
23 |
广州广和医院 |
失败 |
|
24 |
北京门头沟区医院 |
收益不足 |
|
25 |
汕头潮南民生医院 |
成功 |
|
26 |
北京新里程肿瘤医院 |
失败 |
|
27 |
广西来宾B电厂 |
政府回购 |
|
28 |
王小郢污水处理厂 |
政府回购溢价过高 |
|
29 |
威立雅兰州自来水股权转让项目 |
出现污染后大幅涨价 |
|
30 |
北京亦庄燃气BOT项目 |
情况不明 |
|
31 |
北京房山长阳新城项目 |
情况不明 |
|
32 |
湖北十堰市公交公司项目 |
失败 |
|
33 |
广州西朗污水处理厂 |
成功 |
|
34 |
天津威立雅水务项目 |
环境污染、大幅涨价 |
部分资料来源：亓霞 1,2 ，柯永建 2 ，王守清，基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析，其他资料来自网络。
成功的项目首先应该是双方合作关系得到了保持的，其次是参与项目的私人部门能够如愿获得部分收益，最后是社会获得了政府部门需要提供的公共服务。PPP项目有的成功，有的失败，总体看来，失败的较多。导致失败的因素很多，下表进行了详细的归纳。
表2-2：导致我国PPP项目失败的主要风险因素
|
风险
|
法律变更 |
审批延误 |
政府决策失误 / 冗长 |
市民反对 |
政府信用 |
不可抗力 |
融资 |
市场收益不足 |
项目唯一性 |
配套设备服务提供 |
市场需求变化 |
收费变更 |
腐败 |
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1 |
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√ |
√ |
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2 |
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3 |
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4 |
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5 |
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6 |
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7 |
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8 |
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9 |
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10 |
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11 |
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12 |
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13 |
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14 |
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23 |
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24 |
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25 |
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26 |
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27 |
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√ |
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28 |
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29 |
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