（项目融资第216讲，专项债新动向（地方政府读本）。第一部分：“万亿”专项债申报审核进行时。第二部分：首批专项债作资本金的项目问世， “债贷组合”也在用! 第三部分：地方政府专项债是如何发行的。
本期主要介绍专项债的新动向。
与往期不同，本期资料适合地方政府人员学习。
毕竟他们更需要这方面知识，他们掌握了，才能更好地领导我们做好发行工作。
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专项债专题，公众号介绍过多次了，仅今年就有三期，链接如下，大家自己翻看：
新政解读（加快地方政府专项债券发行使用的措施）
新政解读（地方政府专项债券发行及项目配套融资）
专项债简介
话说，现在专项债的热度，总让小编想起几年前的PPP。。。
通知：本月18日（下周五）下午，本月公众号线下交流会即将召开，坐标北京，欢迎大家报名。
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财政部数据显示，截至9月末2019年2.15万亿新增专项债基本发行完毕。与此同时，9月初国常会明确提前下达部分2020年新增专项债额度。根据十三届全国人大常委会第七次会议决议，
提前下达额度最高规模为1.3万亿
。
国家统计局新闻发言人付凌晖9月16日表示，面对（基建投资增速不高的）情况，中央政府加大支持力度，进一步增加专项债的发行，
将明年部分新增专项债额度今年提前发行，
这样有利于支撑基础设施投资的增长。
在9月国常会前后，专项债进入紧急的申报与审批环节。
记者了解到，地方至少已申报了三批专项债项目，在9月份国常会召开之前，发改系统已上报了第一批专项债项目。9月中上旬申报了第二批，9月中下旬则申报第三批。目前，纳入国家重大建设项目库的第一批、第二批专项债项目已经确定。
“要求选好项目，大胆上报。”中部省份某区县发改委人士表示。他介绍，当地要求相关单位成立工作专班，集中办公。各职能部门要无条件办理项目所需手续，项目进展情况每两天通报一次。
“之前年度已发过专项债的项目，比如轨交、收费公路项目，这类项目材料此前已经做好，申报会快很多。” 江浙地区某地市财政局债务办人士表示，“但新项目，因为时间紧急，相关部门加班加点是常态。财政部门也会和发改部门对接，对专项债项目进行审核，加快项目入库进度。”
西部某省财政厅债务处处长则介绍，目前专项债上报已经探索了较为完备的报备流程。该省将项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。
具体来说，通过预审的项目纳入储备库管理；专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行专项债券的备选项目；省财政厅根据地方报送的债券发行计划等因素，确定各地新增专项债务限额；同时地方结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库，由此可保证专项债及时报备发行。
“财政厅会对基层地方上报的项目进行初审，收益主要审核专项债方案中的收益覆盖率是否达到1.1倍以上。” 前述西部某省财政厅债务处处长表示，“再比如收费公路债券审核时主要问题为，车辆通行费收入不能反映为政府性基金收入（即收入为企业所有的）视为不具备发债条件。”
记者获得的西部某地市的专项债项目清单显示，该市上报了基础设施、农林水利、农业、污水处理、社会事业五大领域项目百余个，诸多项目拟使用专项债作资本金。但一些项目并未通过初审，如某县工业园区项目因为“建设内容中有国家不支持的内容”未过审，十余个区县水库项目因为“国家只支持中型以上水库建设”未过审。
“债贷组合”也是地方上报专项债较为青睐的方式。前述西部某省财政厅债务处处长表示，“债贷组合”现在常见的问题是缺少边界清晰、可操作的政府性基金收入和专项收入分账管理方案和专户管理办法。“如果没有这些方案，视为不符合组合融资要求，审核不予通过。”
某股份行中部省份分行信贷部人士表示：“市场化的融资平台项目，我们一直在做，比如供水供热项目，这类项目有经营性现金流、有收费权。目前看‘债贷组合’融资的项目也符合市场化原则。”
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。
江浙地区一地市财政局负责人表示，目前地方财政需应对三大压力：减税降费使得地方面临收入增长压力、人口老龄化使得地方面临支出压力、政府投资高增长和存量债务还本付息使得财政面临收支平衡压力，而专项债则成为破局之道。
“专项债品种丰富且可以作为重大项目资本金，不受赤字率控制，成本也较低，目前专项债越来越成为政府债的支柱。”他说。
在市场人士看来，9月国常会专项债额度分配“优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区”寓意着区域及投资结构的创新。
“专项债是一种财政资源，以前分配额度还注重区域平衡，而此次分配更注重市场化。”深圳地区某咨询公司高管表示，“发行使用好的地区意味着这些地方愿意干事、想干事，分到的额度就会多一些；一些专项债资金趴在账上的地区分到的额度就要少。”
他在西部某省做项目咨询时发现，当地只热衷于做标准化的棚改、土储专项债项目，但是对于其他非标准化的专项债项目研究不多。“现在提前批专项债不让投到棚改、土储等领域，而非标准化专项债创新能力不足，这些地方申请到的专项债额度可能不多，经济增长也会受到影响。”
他认为，这一转变与9月金融委会议的表态一脉相承，即充分挖掘投资需求潜力，探索建立投资项目激励机制，支持愿意干事创业、敢于担当、有较好发展潜力的地区和领域加快发展。高度重视基础设施、高新技术、传统产业改造、社会服务等领域和新增长极地区的发展。
在专项债快速扩张之际，一些市场人士也表达了担忧。记者采访了解到，相较PPP项目，专项债的审核条件比较宽松而且资金到位快，地方政府更愿意发专项债，从而可能对PPP项目形成挤出。
此外，记者了解到，由于申报时间较为紧张，一些地方政府上报的专项债项目可能无法实现实际收益与融资的平衡。
“现在都在抢专项债，一些地方很少考虑以后是否还得起，请机构做个收支平衡的报告，材料过关就行。”前述江浙地区某地市财政局债务办人士坦言，“专项债到期后，这类风险可能就会显现，或增加财政、金融风险。”
在中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称通知）一个月后，首批专项债作项目资本金的案例出现。
通知首度明确，专项债可作重大项目资本金，金融机构可提供配套融资。由于配套融资主要是贷款，市场称之为“
债（专项债）贷（贷款）组合
”。
日前，内蒙古自治区在中国债券信息网上挂出“2019年内蒙古自治区政府专项债券（10-17期）”相关文件。文件显示，该批债券中呼和浩特新机场项目和集大高铁项目将发行专项债作为资本金，且都运用“债贷组合”的新模式。
呼和浩特新机场项目拆解
项目实施方案披露，呼和浩特新机场项目总投资238.49亿，目前已完成前期准备工作，计划2019年开工建设，于2023年底竣工投产使用，其中机场工程投资210.5亿。
该项目业主为呼和浩特机场建设管理投资有限责任公司，由呼和浩特国资委全资持股。
方案披露，机场工程项目的资金筹措分为
财政资金、债券资金、融资资金三部分：
1）财政资金为100.24亿（作为本金金），其中国家安排中央预算内资金7.6亿、民航发展基金22.3亿。其余资本金由内蒙古自治区出资37.67亿，呼和浩特市出资32.67亿。
2）本次发行专项债5亿（期限10年）充当项目建设资本金。
3）剩余105.24亿通过银行贷款解决。其中，利用新开发银行贷款6亿美元（约合人民币42亿元），国开行内蒙古分行和农发行内蒙古分行承诺提供中长期贷款支持。
国家发改委在今年1月批复该工程时要求项目资本金比例达到50%，且内蒙古自治区和呼和浩特政府按照1:1的比例安排财政资金作为资本金。
呼和浩特发行5亿专项债计入资本金后，项目资本金合计105.24亿占项目总投资的一般，内蒙古和呼和浩特出资均为37.67亿。
在通知下发前，专项债并不能作为资本金，通知相当于开了一个“口子”。通知称，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
财政部金融司司长王毅6月末在中国财经报社、财政部政府债务研究与评估专项工作办公室联合主办的“中债智汇高端沙龙”上表示，专项债券作为重大项目资本金的“符合条件”有严格规范：
一，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目；
二，必须经过收益评估，证明能够偿还才能作资本金，即项目本身必须要有收益；
三，资本金必须落实到项目实体，不得搞成资金池，不能放大资本金。
在呼和浩特新机场项目中，5亿专项债作为资本金，约占资本金的4.7%。这一项目中，相关方还使用了债（专项债）+贷（组）组合的模式，即专项债5亿，贷款105.24亿。
实施方案称，呼和浩特新机场工程项目收入来源为客桥费、旅客服务费、安检费、航站楼场地设施租用费、地面服务费和其他收入及呼和浩特市白塔机场资产处置收入等。
根据项目预期收益和融资平衡分析结果，本期专项债券本息资金覆盖率可达7.6倍。评级公司将本期债券信用等级评为AAA。
集大高铁项目方案
集大高铁专项债拟发行金额为11.4亿，期限15年，主要投向新建集宁至大同至原平铁路（内蒙古段）。项目单位为内蒙古交通投资（集团）有限责任公司，由内蒙古国资委全资持股。
项目实施方案显示，该项目拟建铁路作为“八纵八横”高速铁路通道之一的呼南通道重要组成部分，已列入《中长期铁路规划网》。
据估算，该项目归属于内蒙古段总投资约113.31亿，其中总投资的70%使用项目资本金，30%使用银行贷款。
具体来看：
1）专项债融资50亿作资本金（后续陆续发行剩余部分）；
在这一筹资方案中，专项债+自筹资金合计78.31亿，占到总投资的七成。而专项债占资本金的63%。
本项目同样运用了“债贷组合”的方式。
东部某省财政厅债务处人士表示，“债贷组合”中，政府对项目单位的市场化融资不承担任何的偿债和担保责任的。
采用债贷组合方式的项目，其偿还专项债券本息后应仍有剩余专项收入，且预期收益能够覆盖专项债券及市场化融资本息。
根据项目可行性报告，该项目投入运营后的项目收入主要包括经营性收入（客运收入、其他收入、沿线土地开发收益）和运营补贴收入。
项目测算方案称，该项目在运营期内预期可实现的可支配收入总额约257.79亿，其中经营性收入157.9亿、补贴收入100亿。上述实现的可支配收入全部纳入地方政府专项收入核算管理，以用于发行专项债的本息偿付。在扣除运营成本费用后（含贷款本息），剩余收益对专项债本息的覆盖倍数为1.33倍。评级公司亦将该债券信用等级评为AAA。
（摘自：新浪网）
一、专项债额度申请
根据《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预[2017]89号（以下简称：89号文）中“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”的要求，所以，
各市县有一个项目想要发行专项债，最基本的条件就是具备相应的专项债额度
。
专项债额度如何来？一句话：“自下而上申请，自上而下分配”。
一般由各市县财政局根据项目融资需求向省财政厅申请额度，省财政厅汇总全省的情况后，向财政部申请全年的发债额度。
财政部根据各省的项目情况、财政情况、经济情况等各项因素后，审批该省的全年发债额度。省财政厅拿到全年额度后，再根据各市县的财政情况及项目情况，向各市县分配额度。
最开始的时候，各市县财政局只需要把项目和所需额度报送给财政厅就可以了。慢慢的，财政厅发现各市县项目需要的额度都挺多，而整个省的额度又有限。
所以，有些省的财政厅要求各市县在申请额度的同时，报送该融资项目的资金平衡方案。财政厅以此来判断项目的质量，把有限的额度分配到质量上佳的项目上去。
那什么样的项目才具备发行专项债的条件，什么样的项目又是好的项目。根据89号文要求：“发行专项债券建设的项目，应当
能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入
，
且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。
因此，资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，就可以发行债券，一般要求覆盖倍数在1.1以上，有些项目甚至能达到2倍甚至3、4倍以上。
项目资金平衡方案是后续专项债正式发行时需要披露的文件之一，因为财政厅要求财政局在前期申报额度时就要提供，所以，财政局一般会提前聘请专业的会计事务所协助该项工作。会计事务所也会要求收取项目费用的15%~20%。否则额度没有，这项工作就白做了。
二、聘请中介机构开展工作
