华盛顿特区美国国会大厦的圆顶，摄于2012年9月
Kevin Lamarque / Reuters
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https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2019-04-16/dark-side-sunlight
《外交事务》|阳光的阴暗面：
透明度如何帮助游说者并损害公众
作者：詹姆斯·丹吉洛（James D'Angelo），布伦特·拉纳利（Brent Ranalli）
译者：史庆
法意导言
2019年4月16日，《外交事务》（Foreign Affairs）杂志网站刊登《阳光的阴暗面：透明度如何帮助游说者并损害公众》（The Dark Side of Sunlight- How Transparency Helps Lobbyists and Hurts the Public）一文。文章作者为詹姆斯·丹吉洛（James D'Angelo，国会研究所创始人）及布伦特·拉纳利（Brent Ranalli,罗宁研究所研究人员、国会研究所高级研究员）。文章指出，目前政府停摆、民众对国会不满的原因恰恰在于上世纪70年代以来的透明度改革。这一“记名投票”的改革事实上使得立法的各个环节暴露在特殊利益集团之下，同时加剧了党派内部与党派之间的矛盾，因而滋生出“作秀投票”。受利益集团操控的立法记录反而降低了透明度；自由派的改革也反噬自身，最终完全不利于跨党合作以制定真正有利于公众的立法。作者认为，解决方案在于回归美国开国元勋所提出的不透明立法。
美国国会支离破碎，立法者将政治作秀和自我炫耀置于实际问题之上。仅在过去的两年里，他们就造成了两次代价高昂且毫无意义的联邦政府关闭。尽管特朗普总统在竞选中做出了承诺，但他实际上并没有排忧解难。共和党2017年的税收改革法案引发了疯狂的游说，在2018年中期选举中，竞选总开支首次突破50亿美元大关。尽管仅有的违背党派路线的立法者往往是那些已经宣布退休的人，但即使在那时，他们也很少表示异议，或即便表示异议也深感忧虑。根据盖洛普民意测验（Gallup poll），76%的美国人不满意国会也就不奇怪了。
这种功能失调早在特朗普担任总统之前就开始了。几十年来这种失调一直在增长，尽管有一个又一个的承诺和一个又一个的提议来扭转它。从党派媒体
的崛起，到不公正划分选区的增长，再到企业资金的激增，人们给出了许多解释。但最重要的原因之一往往被忽视：透明度。事实证明，通常被视为腐败和糟糕政府的解毒剂的某些东西，正导致这两者的形成。
这个问题始于1970年，当时众议院的一群自由民主党人带头通过了所谓“阳光改革”（sunshine reforms）的新政。这些措施增加了记名投票数量，并允许社会公众参加以前禁止参加的委员会会议。这些措施被宣传为将使立法者对选民更加负责。
但改革事与愿违。降低保密程度意味着将立法程序向众多主体开放——公司、特殊利益集团、外国政府、行政部门的成员——这些人比公众更关注每届会议的数千张选票。这些改革还剥夺了国会议员与政治对手私下达成妥协时所依赖的隐私，并鼓励他们为了政治作秀而把毫无用处的修正案提交国会审议。
五十年过去了，关于透明度的实验结果已经显现。当立法者被当作需要不断监督的未成年人对待时，受益的是特殊利益集团，因为他们是监督的主人。当政客们有充分的动机去见机行事，政治就会变得更加党派化，其功能也更加紊乱。为了让国会更好地为公众服务，它必须被允许在公众视野之外做更多的工作。
开放政府的理念几乎得到了普遍支持，但几乎每一位现代总统都只是口头上说说而已。即使是著名的偏执狂理查德•尼克松也说,
“当当权者系统性地隐瞒本应属于公众的信息时，人民很快就会对自己的事务变得无知，不信任管理这些事务的人，并最终无法决定自己的命运。”
从前共和党众议院议长保罗•瑞安(Paul Ryan)到民主党众议院议长南希•佩洛西(Nancy Pelosi)，从自由派活动人士拉尔夫•纳德(Ralph Nader)到反税收斗士格罗弗•诺奎斯特(Grover Norquist)，所有人都认为透明度应多多益善。
事情并不总是这样。过去，保密被认为是一个好政府的必要条件，尤其是在制定立法时。由于害怕外界的压力，美国宪法的制定者们在严格保密的情况下工作，他们把独立大厅的窗户用木板封上，并在门口派驻武装哨兵。正如亚历山大·汉密尔顿后来所解释的那样，“如果在进行审议时公开进行，派系之间的吵闹声就会阻止任何令人满意的结果。詹姆斯·麦迪逊表示同意，他声称，“如果辩论是公开的，大会就不会通过任何宪法。”开国元勋们甚至在宪法中加入了不透明条款，允许议员们不公开“在他们看来可能需要保密”的部分程序。
美国众议院最早采取的行动之一是成立了“全体委员会”（the Committee of the Whole），这是一个包括所有众议员的团体，但其运作规则不像众议院全体会议那么正式，也没有保留个别议员投票的记录。众议院许多最重要的事务，比如讨论并修改来自各个常设委员会的立法——包括筹款委员会、外交事务委员会等等——都是在全体委员会中进行的（现在仍然如此）。与此同时，参众两院的常设委员会通常会在不公开的情况下对议案进行审定，而最有权势的委员会则总是这样做。因此，
正如学者乔治·肯尼迪(George Kennedy)所指出的那样，“实际上，所有真正起草或表决法案的会议都不对公众开放。”
180年来，保密制度一直很好地适用于立法者。这给了他们一个向请愿者说不、并否决浪费资源的动议的借口，给了他们让不同选民都满意的折中项，还给了他们保持工作礼仪所需的隐私。但到了20世纪60年代末，众议院的自由派人士开始对保密感到不满。尽管他们在执政的民主党中占多数，但他们缺乏权力。这是由于委员会主席的分配：因为主席职位是根据资历分配的，所以他们几乎都是来自南方安全地区的保守民主党人。这些主席与共和党少数派密切合作，压制自由主义倡议，而且鉴于他们对委员会议程的完全控制，他们不会被公开反对。因此，被称为民主研究小组（Democratic Study Group）的自由派党团会议，通过在一项旨在使国会现代化的法案上附加几项与透明度有关的修正案，策划了一场对委员会主席权力的后门攻击。该法案名为《1970年立法重组法案》（Legislative Reorganization Act of 1970）。
“只要众议院全体委员会的投票是记名的，这项改革就具有持久的意义”，学者大卫·金(David King)指出。在过去，自由派常常懒得在全体委员会投票，宿命般地接受保守派主席对自由派修正案的抵制；如今，因为他们的投票是记名的，还将被计入出席人数统计，这就鼓励自由派到场并展示他们的实力。记名投票还将解放自由民主党人，让他们可以投票反对自己的主席，而不用担心遭到报复。“对不起，在这个问题上我帮不了你”，一位议员可以信誓旦旦地说：“我的选民正在观望。”
记名投票还将允许外部团体——工会、非营利组织、环保组织——进行更严格的惩戒。例如，美国劳联-产联(AFL-CIO)不仅能够在即将到来的投票中固定委员会成员的承诺，而且有史以来第一次能够可靠地核实他们是否按照承诺进行了投票。记名投票也会使政党本身更容易进行惩戒。党魁可以利用党员投票情况的额外数据作为奖惩的依据。那些遵守党派路线的议员将获得竞选资金和委员会任职的美差——甚至是理想的停车位。而那些未遵守者纠缠的立法则会被搁置。
改革还提高了常设常委会的透明度，而这些常设委员会解决了立法中大部分的重要问题。委员会的投票将被记录，委员会房间的门将默认打开，甚至在审定会议期间也是如此。鉴于他们将受到选民更严格的审查，自由派代表可能更容易挑战保守派主席。
自由派将他们的修正案表述为关于好政府的改革，并组织了一场媒体闪电战，猛烈抨击国会的保密制度。但他们也悄悄地拉拢游说团体的盟友，方法是：与代表工人、农民和教师的团体会面，并表明在关键决策做出时他们可能会从透明度中受益。部分由于这些游说团体的支持，透明度修正案得以通过，新的《立法重组法案》也应运而生。
这一招立竿见影。多年来，自由派一直试图撤资超音速客机计划（supersonic transport program），他们认为这是一项毫无意义的航空事业，但直到1971年他们才成功。在全体委员会进行的一场激烈的投票中，自由派党团成功地得到了高支持率，并召集环保团体施加压力。同年，他们成功地迫使众议院最终就越南战争进行直接投票，这是两党鹰派领导人多年来一直试图避免的。在接下来的几年里，国会通过了关于竞选资金、环境污染、雇员福利和消费者保护的重要立法。这些胜利得益于参议院自由派进行的游说活动的增加，而这些活动紧跟众议院召开的常设委员会会议进行。
自由派人开创的透明度改革有一个运行良好的剧本：利益集团的代表可以在审定会议期间坐在会议室里，如果一个委员需要推动一项立法走上立法，这些团体可以通过动员该委员家乡地区支持者发出大量来信和电话，对这名委员施加纠正压力。换句话说，说客们不再需要在大厅里等待。但透明度提倡者没有意识到的是，同样的方法也会赋予其他游说团体这样的权力，包括那些财力雄厚得多的游说团体。
2018年1月，保罗·瑞安、米奇·麦康奈尔、查克·舒默和南希·佩洛西在国会大厦举行的仪式上，Carlos Barria / Reuters
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上世纪70年代，华盛顿的企业游说活动变得异常活跃。美国商会成员增加了一倍多，预算增加了两倍多。从1971年至1982年，在华盛顿注册的游说公司从175家增加到2445家。1968年至1978年间，在华盛顿设有公共事务办公室的公司数量增长了5倍，而且规模迅速扩大。例如，通用汽车的华盛顿游说者规模从3名增长到28名。
许多因素可能促成了企业游说活动的激增。上世纪60年代末和70年代初的环境和消费者法规冲击引发了反监管反弹。1974年，政治行动委员会（political action committee）被授权鼓励企业在选举中偏袒一方。但最令人信服的解释是同时展开的透明度革命。在阳光改革之前，说客们很少能确定他们的想法是否会如预期的那样进行投票。事实证明，这种缺乏保障尤其让特殊利益集团处于不利地位。例如在审议1969年的税收改革法案期间，国会议员们在公开会议上接受了各种各样的特别赠品，但当会议委员会闭门开会拟定最后的措辞时，他们暗度陈仓，粉碎了数十个特殊利益集团的希望。正如政治学家莱斯特·米尔布拉斯(Lester Milbrath)在上世纪60年代初所指出的那样，“一个考虑使用贿赂的说客……不能保证被收买的官员会被收买。”
透明度改变了这一点。上世纪70年代初，在自由党连胜之后，
商业游说团体开始了解这场游戏的玩法，并押下更高的赌注。比方说，商会就直接按照自由党团游戏宝典的法则，派专员去委员会会议记录下议员的所说所做；他们还激活了生意人的基层联系网络，以对那些越轨者进行信件与电话轰炸。结果是，尽管国会的意识形态构成没有发生重大转变，但到1977年左右，它已经停止通过自由主义立法，开始为大企业招标。委员们投票赞成减税和降低空气污染标准。他们否决了限制针对儿童的电视广告的计划，并否决了加强工会、成立联邦消费者保护机构的法案。
其他特殊利益集团也利用了透明政策。小型游说公司纷纷涌现，以确保为那些此前远离政治的客户（如大学和医院）提供补贴。以色列、日本、沙特阿拉伯等国家加紧努力制定美国的对外援助、军事销售、贸易和关税政策。到1985年，外国政府和企业在华盛顿的游说支出超过了在国会注册的7200家国内游说公司。
同一年，当国会宣布将着手一项两党合作的税收改革法案时，说客们涌入国会以确保维持他们的立法漏洞。会议室里挤满了人——队伍绕着街区延伸。该法案吸引了如此多的特殊利益集团关注，以至于有人开玩笑地称其为“1986年说客救济法案”。被围困的委员会主席们意识到，只要说客紧抓着委员会成员不放，他们永远也无法拒绝这些赠品，因此他们冒着公众抗议的风险，关上了委员会的大门，迫使说客们重新回到大厅。这一策略奏效了：1986年的税收改革法案（Tax Reform Act of 1986）简化了税法，消除了每年600亿美元的税收漏洞。当时担任参议院财政委员会主席的俄勒冈州共和党人鲍勃·帕克伍德(Bob Packwood)解释说，“当我们在阳光下投票时，美国的每个行业协会都会在12小时内泄露议员们的邮件和电话，抱怨他们的投票。”“但当我们在里屋时，参议员们可以凭良心投票。”
今天，特殊利益集团因透明度而蓬勃发展。尽管媒体更倾向于关注金钱的影响，但说客的大部分权力来自于他们密切追踪立法者投票的能力。以美国步枪协会为例（National Rifle Association），虽然步枪协会确实为会员的竞选活动做出了贡献，但它真正的影响力来自于“干掉”那些不守规矩的友好立法者的威胁。这就是它对田纳西州众议院共和党议员黛布拉·马加特(Debra Maggart)采取的策略。
马加特之前一直是步枪协会的成员，2012年，她敢于反对一项法案，该法案允许人们把枪放在无人看管的汽车里。步枪协会也加入了这场混战，在初选期间发布了大量针对她的广告，并成功将她赶下台。像这样的公开处决向全国步枪协会的每一位立法者发出了一个明确的信息：要么照我们说的做，否则下场你明白。
这是个成功的策略。2013年，当参议院在桑迪胡克枪机案后开始考虑枪控立法时，步枪协会给每个参议员提交了一封看似无害的信件，指出该组织可能会“对其不进行程序性投票的标准政策破例”——这一声明肯定让那些担心站队问题的议员感到恐慌。尽管法案中的措施得到了大多数美国人的支持，但这项立法还是失败了。
关键因素不是钱，而是恐吓。而全国步枪协会是否有能力发出可信的威胁，完全取决于它能否准确地看到议员们是如何投票的。
如果立法者不在显微镜下投票，他们会有不同的结果吗？一个自然而然实验发生在2018年的佛罗里达州参议院，当时立法机构正在讨论一项为期两年的AR-15型步枪销售、交付和转让禁令。当立法机关发声表决时——其中个别议员的立场不被记录下来——法案就通过了。但是，由于程序上的原因，他们以唱名表决的形式重复进行了投票，结果没有通过。
与此同时，国会一直受到来自外部利益集团的攻击，并受到来自内部日益加剧的政治两极化的困扰。一项又一项研究发现在参众两院，民主党和共和党的投票模式之间的意识形态鸿沟越来越大。与游说一样，这一趋势背后似乎有多种因素，但阳光改革发挥了重要作用。首先，正如自由派改革家们所希望的那样，他们让党内领导人更容易让党内成员保持一致。马萨诸塞州民主党人蒂普·奥尼尔(Tip O 'Neill)曾在1977年至1987年担任众议院议长，他的大部分权力都归功于他对投票情况的详细记录，并利用这些记录来阻止议员偏离党派路线。共和党人也做了同样的事情。2003年，当众议院考虑对医疗保险制度进行全面改革时，共和党领导层对不服从命令的共和党人发出了威胁，他们认为该法案是对制药和保险公司的馈赠。领导人告诉一名代表，他们将确保他的儿子在接替他的选举中失败；另一名成员因被强迫而流泪。2012年，约翰·博纳(John Boehner)利用自己作为议长的权力，根据四名共和党同僚的投票记录，剥夺了他们在委员会的要职，并警告其他人“我们在关注你们所有人的投票。”在是否废除奥巴马医改法案的辩论中，特朗普威胁将基于某些共和党参议员的立场公开反对其个人。
特殊利益集团的崛起也扩大了国会的党派分歧，因为这些集团本身也越来越自我分化。例如，代表出庭律师和环保人士的团体几乎完全支持民主党，而代表企业和枪支所有者的团体则支持共和党。因此，在透明度改革的推动下，利益集团向党员施压，要求他们遵循党的路线。由于记名投票的激增，这些团体还能够在越来越神秘的投票中给国会议员打分，从而得出一些看似科学（但往往不诚实）的标准以衡量议员们在某个特定问题上的表现。这样的评价通常会引起选民的共鸣，而仅仅宣布某一特定的投票结果就足以引发议员们的极度谨慎。
透明度也在其他方面加剧了党派之争。议员们在私下会面时往往更彬彬有礼且愿意商讨，也更愿意互谅互让，以达成双赢的解决方案。相比之下，在观众面前，他们倾向于大张旗鼓，采取强硬立场。用罗伯特·卢斯(Robert Luce)的话来说（这位来自马萨诸塞州的20世纪的共和党国会议员写了一本关于立法程序的手册），“私下里妥协是可能的；在观众面前是很困难的。”
电视摄像机在国会的出现使这个问题更加严重。根据立法重组法案的授权，摄像机于1979年在众议院全面引入，并于1986年在参议院全面引入。20世纪80年代，电视使得一群激进的共和党人有可能将众议院的议事程序变成一场马戏表演，而这群人的领袖是来自佐治亚州的年轻代表纽特•金里奇(Newt Gingrich)。在例行会议期间，他和他的盟友们在镜头前破坏了正常的演出秩序，一再要求就学校祈祷和堕胎的宪法修正案进行辩论。几个小时后，他们会在一个空荡荡的房间里发表激烈的演讲。由于协议要求摄像机紧紧聚焦在地板上的人身上，反对者似乎被吓得哑口无言。(奥尼尔最终报复了金里奇，他指示摄像师平移镜头，让观众看到空荡荡的房间，但这一操作引发了一场名为“摄像骗局”的小丑闻，金里奇因此受到了更多关注。)金里奇的表演使他成为家喻户晓的人物，它们表明，众议院团结的降低有助于好演出和好政治。
1997年1月，美国总统比尔·克林顿、第一夫人希拉里·罗德姆·克林顿和众议院议长纽特·金里奇在克林顿就职典礼后，Reuters
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阳光改革的另一个重要成果是所谓的“作秀投票”(show vote)的兴起。这些投票通常是针对无关法案的修正案，其目的不是为改善立法做出建设性努力，而是作为一种政治表演。有时，目标仅仅是让某些成员在选民眼中看起来不错。在其他时候，它是为了迫使竞争对手的立法者在一个困难的问题上表明立场，或者诱骗他们参加投票，这些投票将成为其负面竞选广告的素材，因为其对候选人的投票记录作了极端的断言。这些选票经常被用于党派目的，也导致了一些立法失灵的独特形式。
就像游说和党派之争一样，作秀投票的激增正是源于透明度的提高。随着议员们越来越频繁地公开投票，将他们记录在案的诱惑被证明是不可抗拒的。正如国会学者唐纳德·里奇(Donald Ritchie)所写，来自北卡罗来纳州的保守派共和党参议员杰西·赫尔姆斯(Jesse Helms)“开创了一种策略，反复提出有争议的修正案，要求进行唱名表决，尽管他的一方可能会输掉选举。”很快，其他成员也加入进来，要求就堕胎、同性婚姻和学校祈祷等热点问题重复进行记名投票。这些进攻性修正案的数量激增，使立法进程陷入混乱。
1973年在众议院引入电子投票——另一项立法重组法案授权的措施—会让事情变得更糟。议员们现在只需按下一个按钮，而不是排队清点人数或回答点名。更多的选票可以挤在一天之内。到20世纪70年代末，记名投票的数量已经增长到如此惊人的地步，以至于许多在全体委员会中支持记名投票的自由派人士都在想方设法阻止使用这种投票。
由于要进行如此多的投票，没有哪位立法者能够令人信服地宣称，他或她对自己所投票内容的理解超过了一小部分。在透明度改革之前，国会每年通过大约2000页的立法；现在它每年产生7000多页。此外，很多语言都是由特殊利益集团编写的，他们希望隐藏自己的踪迹。正如声名狼藉的前说客杰克•阿布拉莫夫(Jack Abramoff)曾在一次采访中解释的那样，“我们所做的，是精心设计的语言，如此晦涩难懂、令人困惑、缺乏信息，但又如此精准。”换句话说，旨在提高透明度的改革却导致了立法如此不透明，以至于没有人能够理解。
