逆向平权选举的工具依赖——国家法团主义协调机制

点击上方关注“政治学点击上方关注“政治学人”

邱家军，复旦大学公共管理博士后，主要研究方向为选举政治学、比较政治与政府。

参与选举是维护公民政治权利的一种基本形式，通过立法落实各选举原则是保障公民选举权的逻辑前提。根据乘积原理，公民选举权的落实状况是由各选举原则所组成的关系系统决定的，挖掘各选举原则的核心要素并分析这些要素在选举中发挥作用的有效程度，就可以推导出落实公民选举权的一般情形。在我国，以逆向平权为基本运行规则的选举逻辑根植于国家法团主义内部，数量有限的各法定团体和组织以责任明确、非竞争性的方式参与各项政治选举，它们在政治表达和代理人选择方面给予国家以组织化的支持并自愿接受国家的控制。这种以利益协调为本位的制度设计，是各选举组织的民意代表功能明显不足的现实缘由。

按照人权的学理分类，人权与公民政治权利之间是属种关系，宪法第33条规定：“国家尊重和保障人权。”这表明宪法也必然承载着落实公民政治权利的职能。宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人外。”对于公民政治权利来说，这是一个有限的认可，因为它只在既定范围内确认了公民的部分参政权——选举权和被选举权。如果比照一下《公民及政治权利国际盟约》，就可以发现，公民的参政权（维护公民政治权利的基础和底线）至少包括以下三个方面：(1)直接或经由自由选择之代表参与政事；(2)在真正、定期之选举中投票及被选。选举权必须普及而平等，选举应以无记名投票法行之，以保证选民意志之自由表现；(3)以一般平等之条件，服本国公职。如果仅以宪法和选举法所规定的选举权和被选举权来理解，就可以发现，我国法律所认可的公民政治权利至少在以下几个方面存在不同程度的缺失：(1)直接参与政事权；(2)自由选择权；(3)当选权；(4)秘密投票权；(5)平等服公职之权。

保障我国公民选举权的法律是《选举法》，这部法律关于政治性选举的规范是有限度的，因为它仅限于代表的选举，并没有关于其他国家公职人员（如行政机关领导人等）选举的任何规定。这说明，根据选举法，公民仅能行使部分选举权利。即使这部分选举权利，也不是所有的公民都能够行使，因为基层公民仅能选举县乡级人大代表，不能选举县级以上各级人大代表。至于位置更为重要的“一府两院”工作人员的选举，国家权力机关之外的公民根本就没有任何法定的选举权利。因此，可以这样说，目前的选举法本身就是一个只承认公民部分选举权和部分公民选举权的制度文本，它仅能部分地保障部分公民的选举权利。要保障公民的选举权利，还必须从规范选举立法入手。立法不能仅局限于代表的选举，应该涉及所有的“国家公职人员”，立法还应当赋予候选人以自由竞争的权利，保障选举按照普遍、平等、直接和秘密投票的原则进行。在我国，公民参政权主要表现为选举县乡人大代表，公民政治权利就表现为一种法定的收束机制，其表现形式可以通过下图展示出来。

可以看出，根据宪法和选举法，我国公民的政治权利（以参政权为衡量标准）由于法律体系的“化简作用”而不断被压缩和减少。虽然参政权不只包括选举权和被选举权，但是我国公民参政权的法定形式大多局限于选举权和被选举权，对于参与政事和服公职等并没有切实的法律保障。根据上图，如果按照“乘积原理”（政治系统中的关系系统具有乘积性特征）来推算，在不受其他因素影响的情况下，公民政治权利能够得以有效保障的“理想结果”就是

l／3X 1／2 X 1／2×1／2=1／24，其值约为4％。也就是说，就保障公民参政权来说，理想状态下只有约4％的可能性，至于这种可能性能否转化为现实性则是难以预料的，因为，影响公民选举代表的因素还很多，并且这些因素还往往具有重大或者决定性的影响。由此可见，我国公民的参政权是不完整的，根据选举政治的运行现状，目前政治体系吸纳民意的功能在代表选举时还是相当有限的。

选举权与被选举权既紧密相联又有所区别。我国1979年颁布的第二部《选举法》以及以后的四次修改，都没有明确其立法目的，有学者指出，选举法的立法目的主要体现在选举法第1条的规定：“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”这个条文是有缺漏的，它没有说明根据宪法的哪条规定，简单地说，根据宪法没有意义，因为所有的法律都是根据宪法制定的，因此可以说，我国选举立法的目的并不明确。实际上，选举立法的目的就在于落实宪法第34条的规定，也就是保障公民的选举权和被选举权，从而实现宪法第2条有关人民主权的规定，选举法对于公权授受的逻辑承载也就在于此。

     
有学者指出，对于选举权和被选举权的理解在我国还显得太过偏狭。因为一般情况下，人们似乎仅将选举权理解为投票权，将被选举权理解为当选权，实际上这大大缩小了选举权和被选举权的范围。如果进一步细分，选举权主要包括以下四个方面：一是选民对于候选人的知情权；二是选民获得候选人承诺的权利；三是自由投票权；四是选民对于代表的罢免权。与之相应，被选举权主要包括以下四个方面：一是自由参选权；二是平等竞选权；三是依法当选权；四是公平任职权。

如果要切实保障公民的选举权和被选举权，就必须通过立法来落实选举权和被选举权的不同面向。其中的任何一个面向如果不能得以切实保障，就有可能使公民的选举权和被选举权受损。从性质上来讲，选举权和被选举权都属于“消极权利”的行列，即不需要公民主动争取而必须由立法机关予以保障的权利。保证选举权和被选举权是选举制度及选举法的根本任务，否则，就是立法侵害了公民的选举权利，没有什么比通过立法有组织地侵犯公民的权利算是更为有害的侵权行为了。

公职人员的选举需尊奉普遍、平等、直接选举的一般原则，并需配备保障秘密投票的法律制度。我国宪法并没有禁止普遍、平等、直接的选举原则和秘密投票的方式，也没有禁止竞选。根据公法学的行为原则——“法无禁止则合法”，这些选举原则都是应该有保障的。但是具体到选举法上，却将这些原则一一消解。根据下位法不能违背上位法的原则，选举法的这些规定是否具有法律效力值得商榷。

下面，我们就这几个方面进行一下对比，找出落实上述选举原则的核心要素，看一看我国选举法的规定与之相比还有什么差别。

一般认为，我国宪法第34条和选举法第3条（相同）是对于公民普选权的规定，对这个规定的分析可以解读落实公民普选权的制度效应。

可以看出，二者关于公民普选权的规定，基本上可以分为以下三类：(1)属性基本相同的有6项，即公民不分民族、种族、性别、宗教、财产、出身均有普选权，这说明盟约和宪法在这些方面存在共识，最起码二者之间不具有重要的区别意义。只是“出生或其他身份等”与“家庭出身”以及“民族源”与“民族”相比，前者可以选择的范围可能更加广泛，所受到的限制可能更少而已。(2)属性基本不同的有七项，它们又可以分为两个方面，一通常情况下不具有深刻区别意义的有五项即肤色、语言、职业、教育程度和居住期限；二具有深刻区别意义的有两项即政见和社会阶级。这两项对于我国来说都非常重要，因为政见与竞争性选举密不可分，而我国恰恰缺少竞争性选举的制度性规定；阶级政治与公民政治也大不相同，我国一向维护的是阶级政治而非公民政治。有学者指出，“阶级政治”是一种零和博弈式的阶级斗争思维，就其本质而言，阶级政治的要害在于“人民”与“敌人”之间的二分法，对人民赋予政治权利，对敌人则实行专政。与之相反，“公民政治”是基于普遍人权理念的一种平等政治观，“无差别对待”是公民政治的一项根本原则。(3)禁止性条例。这些条例也具有深刻的区别意义。如果公民的各项政治权利“禁止国家、团体或个人的破坏或限制”，那么，无论对于何种政体、法律和统治者来说，都不能有影响公民行使政治权利的任何行为。这样看来，“依照法律剥夺”也就有可能是国家、法律或统治者限制公民政治权利的结果。

第一部选举法将直接选举的范围限定在乡镇一级，第二部选举法将直接选举的范围扩大到县级。实际上，这种规定本身就是一种限制性选举而不是真正意义上的直接选举，所以说我们到今天也没有实行直接选举。目前在世界范围内不管国土大小，直接选举各级代表已经成为通则。比如苏联早在1936年宪法第134条规定，凡劳动者苏维埃，无论最高苏维埃还是地方苏维埃，均由选民直接选举产生。可见，目前我国有限的直接选举制度在世界范围内也是不多见的。如果再加上各级行政长官均由间接选举产生，那就更能凸显这种选举的限制性质。实际上，目前国外的直接选举不光指各级代表的选举，就其重要性而言，代表选举的重要性远不如政府领导人的选举。所以，我们的直接选举无论从范围还是从重要性来说，都是十分有限的。

平等选举原则不能保障，选举权和代表权出现双重不平等。首先，选举法对选举权的规定缺乏一个通用标准，比如按照“一人一票”、“每票等值”的原则来进行制度设计。而选举法所采用的手段是一种“柔性”策略，即基本上根据便于操作的方式提出政策，至于选民是否享有平等投票权则没有具体的保障措施。比如选举法第9条规定：(1)省级代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每2．5万人可以增加1名代表；(2)市级代表名额基数为240名，每2．5万人可以增加一名代表；(3)县级代表名额基数为120名，每5000人可以增加一名代表；(4)乡镇级代表名额基数为40名，每1500人可以增加一名代表；人口不足2000的乡镇级代表总名额可以少于40名。以上每一款的规定都体现出了选举权和代表权的双重不平等。根据这些规定，其代表权的法定差别至少可以达到6：1(15万：2．5万)，选民与代表的法定比例差则可以达到30：l (1500：50)。有学者发现，某地选民与代表之比差距最大达到43倍，最小也有4倍。根据研究人员对于某区代表权差别的推算，在某区的13个基本选举单位之中，如果进行两两相比，代表权差别最小的接近1：1，差别最大的可以达到102：1。另据对某地乡镇人大代表选举的不完全调研数据，选举单位代表权的比例差竟然可以达到2000：1。

公开选举回避秘密投票原则。选举的结果要靠投票来体现，一般认为选举的公开性和透明度体现在公开选举上，而公开选举如果不能保证秘密投票，那就意味着投票没有任何价值，这和那种知道谁投了谁的票的选举一样。投票的秘密性意味着选民在完全自由的情况下进行选择，不受投票站工作人员和周边环境的压力。一般认为，举手表决、不采用秘密写票和不能祛除投票的环境压力的选举都没有实在意义，这些现象在我国都不同程度地合法存在着。举例来说，笔者参加的选举观察发现，在备用方案上虽然有秘密写票间的程序设计，但是在投票时主持人根本就没提秘密写票的问题，实际上也没有秘密写票间，这就等于公开投票。

下面我们来总结一下落实各项选举原则的要害之处。

由此可见，选举政治的普遍、平等、直接、秘密等原则在我国均不能完全实现。宪法和选举法关于普选权定位的隐含条件为阶级政治的话语体系留下了空间，搁置了竞争性选举这个至关重要的话题。平等选举原则也不能保障，平等原则要求的“一人一票，每票等值”与目前城乡不同比例选举的复数选票制度相对立。直接选举要求所有级别代表的选举都需采用选民直接投票的形式，不再由选举单位代理民意投票，看来要达到这一步还有不少的路要走。秘密投票能够保证公民真实意愿的表达，目前选举法规还没有必须保障秘密投票的规定。因此，普遍、平等、直接、秘密这四项中的任何一项都没有得到切实保障。根据乘积原理，政治系统中的关系系统具有乘积性特征，我们将这些原则看作各个因数，在[0，1]的取值范围以内，如果任何一个因数不足1，那么最后的乘积就会小于1，而且，随着因数的增多，乘积就会出现递减趋势。为了研究方便，我们取每一个因数都为1／4，那么，4个1／4相乘的积就是1／256，其值不到4‰。如果任何一个或多个因数的取值范围是负值即在[一1，0) 之间，那么，在负因数为奇数的情况下，乘积为负值；负因数为偶数，乘积为正值。然而，不管正值负值，如果乘积不能达到1，就意味着选举权和被选举权均不完整。因此，努力的方向就是，通过选举立法，使任何一个因数都无限向1靠近。

平权法案实际上是一个积极的平权措施，就是通过给予弱势群体以某种“优惠待遇”的一种法定措施。这个措施有时也被称为正向歧视，这是因为积极平权措施有别于一般的歧视（将某种不利施加到某个群体上），它是刻意不将某种利益施予某些具有优势地位的群体，而是将它们赋予那些处于弱势地位的群体，使这些人在某些方面获得比较优厚的待遇，这些措施有利于推动弱势群体的权利从表面平等向实质平等过渡。平权选举的观念认为，某特定人群在某些方面相对于其他群体来说处于劣势，因此需要以某种照顾的方式，积极地对其提供帮助，使弱势群体的地位获得改善，渐渐地在社会上与其他群体相比能够较为平等地参与选举。

    
逆向平权选举与之相反，就是通过法定渠道或者实际的政治安排，给予那些本来处于优势地位的人以更加优惠的选举权和被选举权。比如，1979年选举法规定，选举县级人大代表时，每一人大代表所代表的人数在农村和城市的比为4：1，省级人大代表选举为5：1，全国人大代表选举为8：1，1995年统一修正为4：1，2009--2010年的预定修正倾向是1：1。人大代表选举城乡不同比实际上是阶级政治观的必然结果，因为宪法规定工人阶级领导的国家必须通过阶级的优势代表权在国家权力结构中体现出来，阶级政治观与公民政治观冲突的焦点集中在公民是否拥有平等的政治权利上。这次选举法的修改，即便规定了城乡公民1：1选举代表的比例，最多也只能达到公民政治权利的表面平等而非实质平等。代表选举只能部分改变全国人大代表在省级单位名额配置的比例（其他级别间接选举的代表情形与此基本相同），不能根本改变代表难以代理民意的现状。

在我国，逆向平权选举的制度基本上体现在以下两个方面：一是选举法的规定体现了代表选举采用逆向平权制。在县乡人大代表直接选举中，占有优越地位的党委、人大、政府、政协等工作人员和基层选民相比，就已经占有了超越普通公民的政治权利。在间接选举中，这种逆向平权的受益群体就是县级以上各人大机关，普通公民根本没有投票权。二是各级政府工作人员的选举均采用逆向平权制。“一府两院”等公职人员的选举属于组织法的规范范围，都是各级人大选举的，属于间接选举的范围，因此，普通公民没有任何法定的投票权利，更不用说参与政事和服公职了。诚然，在代表选举和行政官员选举中，也存在着某种程度的对于少数民族等少数群体的某些照顾，但是这种平权措施对于整个选举政治体系来说，既不占有重要地位，又不具有实在意义。所以说，从整个国家的选举制度安排来看，逆向平权选举成了主流，平权措施倒是成了末流，这对于我国民主政治的发展是不利的。

在我国，逆向平权选举的运作方式与法团主义紧密相连。法团主义是一种协调机制而非竞争机制。在这种体制下，各式各样的利益代表系统是由一些组织化的功能单位所构成的，它们被组合进一个责任明确、数量有限、非竞争性的结构安排之中。它们得到国家的认可并被赋予其在本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在政治表达，领袖选择，组织支持等方面自愿接受程度不同的国家控制。法团主义所引起的实际结果就是促进了国家和社会的“交织”。公民社会实际上被国家的协调所替代，由此可能失去它的自主性，甚至蜕变成和国家联成一气的精英统治集团，失去其代表公众的意义。根据政府与社会力量的对比和差异，可以划分出两种法团主义：“国家法团主义”和“社会法团主义”，前者说明一种自上而下的组织关系，在其中，国家起主要作用；后者则代表自下而上的组织关系，在其中，社会力量起主要作用。这两种类型的区分，源于控制权是在国家之手还是在社会组织之手的差异。从根源上来讲，它们植根于各个社会不同的政治文化和历史传统；从制度生成的角度来看，它们是制度设计者精心选择的结果。研究发现，我国的选举政治深刻地凝结着国家法团主义的特征，下面列表说明国家法团主义的制度表征与我国选举政治之间的关系。

以人大代表选举为例，目前我国的代表结构是按照界别和功能为基本标准来安排或者“定制”的。一般来说，这些功能性团体和界别大致包括以下几个方面：(1)领导干部；(2)国家机关工作人员；(3)工人；(4)农民；(5)专业技术人员；(6)解放军；(7)“两新”组织及民营经济组织；(8)民主党派、无党派人士；(9)妇女；(10)少数民族；(11)文艺体育等工作人员；(12)其他人士。这些功能团体与国家之间的关系均具有国家法团主义的所有特征。对于国家法团主义来说，其政治文化的基础是阶级统治的观念，它通常都有占据支配性地位的政党，通过任命和提名候选人建立起对上负责的具有中央集权性质的紧密政治体系，其行政权威具有意识形态统一的传统，并伴随有对地方主义的严厉抑制。所有这些特征，在人大代表选举中均有比较明确的体现。按照全能主义理论的解释，这种带有强制性质的协调机制的原初动力就在于，政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域。

法团主义给公民社会增加了超越于其自身利益之上的“整体责任”，比如协调、管制、组织、控制、联系国家、文明行动等等。就这种理解方式而言，公民社会不再是和国家相对立的体制，而是在国家体制和私人机构之间起连接作用的中介区域。因此，多元主义者采用的国家一公民社会的二分法，到了法团主义那里，就变成了私人组织与团体一公民社会一国家的三分法。很明显，在法团主义的构想下，利益团体已经一只脚进入国家体制，一只手在为国家服务了。

研究发现，在国家的主导作用很强的情况下，中国社会团体的自我表达、团体认同和自主性发展都是很缓慢的，这样，多元主义所认同的“公民社会”在中国的发育不仅是困难的，而且可能是和政治国家充（(至少是存在）冲突的。因此在中国，专门性团体的建立可能并不是为了自治，而是实现汲取资源以及主动接近国家的跳板。可以假定，在中国，国家的合法控制权是获得了当然承认的。如果有利益被组织起来，它必须进入国家体制，否则就有可能被当作体制的异化力量而受到挤压。必须指出，这种国家和社会“共谋”的制度设计，是难以维系长期稳定的政治发展的，这种结构过于僵硬因而缺乏一定的韧性，所以有可能会在社会转型的关键时期出现“过渡性危机”。因此，改革国家法团主义的制度架构，建设稳定的公民社会，使政治结构从公民社会中“生长”出来并不断丰满不断壮大，将不失为国家成长的长效策略。

由于受到文化传统和政治意识形态的双重影响，我国的选举政治变成了一种深刻镶嵌着国家法团主义特征的利益整合与协调机制，这个机制不以反映民众的利益为本，而是通过对公民社会的控制达到追求政治稳定的目的。这种政治运行模式，对于前现代化的“单质化”社会来说或许有效，然而，对于利益多元化与政治结构日益分化的现代社会来说，这种“控制型”的权力支配模式就会面临不断增长的挑战和压力。因此，如何通过制度创新，使民意表达成为公权授受的逻辑起点，最终落实人民主权的制度建构，将成为摆在中华民族面前的一个现实课题。