一名PPP 从业人员

基于财政部 10 号文之后的另类思考

我们要坚信，做 PPP 投资的没有傻瓜，没有笨蛋，没有缺心眼，都是行业里面嗅觉特别灵敏的顶尖群体，毋庸置疑，无可辩驳。

我们为什么会去投资？ 因为国家在设计游戏规则的时候，在我们都清晰的分解明白，这是一个利国利民的、双赢的、稳定的、长期的好的模式，我们是有利可图的，我们是安全的。 投资实际上考虑的就是安全和利润啊，基于这两点，当然可以去投，于是截至 2019 年 2 月份，财政部管理库累计 8780 各项目，投资 额 13.3 万亿元。

事实上 PPP 模式确实是一个好的工具，各种好，各路专家已经解读过了，不做赘述。 但是几年执行阶段下来，大家发现不对劲了，各种项目举步维艰、各地政府各样折腾、众多政策频频发布，于是各种政策解读、现状解读纷涌而出，1.0 时代、2.0 时代、3.0 时代、后 PPP 时代等等高大上的新词也频频亮相，但是哪有那么多东西需要解读的？ 沉下心来轻轻一解剖，不需要名词堆砌，政策没有问题、规则没有变化、一切没有改变，很简单，就是执行的人把经念歪了！ 简单如此。

咨询机构只能收 30 万咨询费，且不对未来承担方案责任，所以利润最大化， 方案一定套模板，不可能花大力气做出高品质的智力成果（少数追求声誉和品质的机构除外）； 政府方追求花最少的钱落地最多的项目，且要快狠准，不能拿出充足的时间进行充分的论证，于是各种风险强制要求社会资本方承担，执行过程中不断增加、减少项目范围，随意提出变更要求，最重要的是，能够有契约理念，

既能按照合同履行“平等的民事责任主体”身份，又能清晰分辨自己“行政职能”赋  予的“行政权力”的官员少之又少，执行中就一个身份，我是大 BOSS，必须听我的！ 另一方面，能够将各个部委发布的 PPP 政策系统学习和理解的更不能奢求， 于是不敢为、不作为、胡乱为，遍地开花！ 社会资本方在没有吃透政策、理解其中规则的情形下一股脑扎进去，眼睛盯的是按照定额不下浮或者下浮极少的施工利润，对于全生命周期的执行考量和风险考量几乎为零，于是建设期沿用传统方式奋勇推进，一旦进去就会发现危机重重，尤其是涉及运营期转换的时候，顿时如入冰窖，瞬间石化，于是谋划着怎么清算退出，转换模式，烂摊子么，扔给政府好了。 银行更好，永远优先绝不劣后，投资人必须抵押增信担保，否则绝不放款，简单直接粗暴，风险意识强烈的无以伦比。

在 PPP 体系里其实最有可能风险把关的律师却话语权不足，各参与方往往更相信酒桌上和酒桌下的情谊，却对每年的几十万律师费吝啬非常，于是各种风险叠加，直接形成了规则清晰却现状难堪的局面。

站在各自的角度而言，似乎都没有错，站在对方的角度而言，似乎有点不大对劲，站在国家的角度而言，问题就大了！

游戏规则再公平，还需要执行的人有公平之心、公正之心、敬畏之心，否则， 一地鸡毛几乎是可以肯定预期的。 2017 年的 92 号文也好、今年的 10 号文也好， 其实都没有新的变化、新的要求，都是将此前发的各种政策文件进行强调、细化而已，类似于补丁一样，为什么？ 就是因为各种幺蛾子的现状让上层觉得这样玩会有风险，会有系统性风险，简单如此！

编者胆子小，始终认为 PPP 不复杂，总计 218 份相关政策文件串联起来学习和理解后，只要我们的各种方案是在这个框架范围之内的，就是安全的！ 对于

文件中规定不明的动作，在与现行政策不冲突的情形下，可以适当创新、适当尝试，但是相悖的，一律不去触碰，所以从 2015 年 5 月份到现在，对于各种发文并不敏感，因为深知游戏规则如此，遵照执行，必然安全。

尊重对手，敬畏对手，在做各种方案，各种动作之前，适当站在对方的角度考虑，以共赢的视角考量，在现行政策的框架范围内，以合同为依据去执行，10 号文如何？ 100 号文又怎样？ 无所畏惧。

痛定思痛，一切的基础，是我们要承认一个事实：

社会投资人投资的目的是盈利（即便是国企央企，也有保值增值、提质增效的要求），盈利的前提条件是运营期每年能够按照预期全额、及时的回款，而回款的前提条件是能够通的过审计、过的了绩效考核。

政府方的目的是花较少的钱，落地公益型的项目，提高公共服务的供给，提高整体的社会运行效率，让老百姓在同样的情形下增加获得感、幸福感。 这种目标也需要政府方客观认知自己的角色，在现有游戏规则下尊重社会资本方，共同协作，方能实现。

专业咨询方、律师方和其他服务方，都是利用自身的专业优势，协助以上两关键方进行项目的合适推进，做好专业把关的角色，受人之托，忠人之事，获得自身的服务的对价，这样的角色和地位无可替代，是有技术含量和高额价值的， 优质优价，亘古不变的简单道理。

认清自己的身份和角色，熟悉 PPP 的规则和要求，在现状下各司其职、各赋其能，我们再试试？ ！

事实上，基于以上客观的假设，我们更需要的、急需要的是权威的、全面的执行阶段各方操作指南或者指引，需要的是落地的细则的指导，一线的执行人员对于宏观政策的理解和解读能力有限，不能准确把握相应的脉络，专家们的解读并不能征服或指引各项目参与方的具体工作，所以就出现了这样的政策和落地执行之间的信息断层！

政策有、规则有，但是落实到具体的工作中，应该怎样理解？ 各方应该怎么操作？ 不知道，没有细则，弹性空间、解读空间太大，不能客观履行，于是各种意外就会层出不穷。

我们还要承认，政策的指引还是有其滞后性的，这种情况下，我们不能将希望寄托在未来的不可确定性上，于是我们要主动作为，主动寻找解决方案，怎么玩？

简单！ 犯其至难，图其至远。

我们就以合同为基础，客观分解，不要怕它存在问题，我们要相信，在之前大规模奋进的情形下，有问题是正常的，没有问题才是不正常的！ 有问题不可怕， 有问题不面对，将风险后置才是可怕的。 于是我们沉下心来，认真剖解合同、认真剖解实施方案，剔出违背现行 PPP 政策的部分，我们主动和相关方坐下共同协商如何处理，在《合同法》的基础下，在专业律师的协助下，在尊重各利益方的合理诉求情形下，我们形成合适的合意，修正错误，以《PPP 项目合同补充协议》的形式，关闭风险，重新出发，继续前行。

社会资本方/SPV 公司，我们要相信政府的高瞻远瞩和高手如云，我们要相信政府审计的专业，我们更要相信绩效考核是为了帮助我们找出管理缺陷从而指导未来良性推进项目的 PDCA，而不是政府挥刀割肉的动作，所以我们一定要尊重对方，我们是一条壕沟里的战友，不要有吃肉扔骨头的心思，合同一签订，埋头认真执行就是，面包会有的，阳光也会有的。

怎么执行？ 很有挑战，很有乐趣，也很有意义。

正如此前分解，我们最终只有通过审计、通过绩效考核才能一如预期顺利回款盈利，于是，我们工作的对标对象就是审计、就是绩效考核！ 我们所有做的事情就必须要以能够通过这两项要求为准，简单如此。

OK，再往下，WBS 是一个非常高效的工具，将相关工作苞丁解牛即可。 PPP 项目大多是以 SPV 公司为主体在执行，公司经营是以《公司法》为基础，于是SPV 公司的经营管理内容就分为了三部分，SPV 公司经营管理、工程项目管理（对应工程产出）和行业运营管理（对应服务产出），这里面的关键工作再进行量化、执行，每一个工作任务的最子项的要求，就是既要通过审计，又要通过绩效考核为标准，剖解到最后，哪有什么特别复杂的内容？ ！

在此过程中，有两个需要重点关注的事项。 一是审计，PPP 项目的审计不是简单的工程造价审计和竣工结算财务审计，它是包含社会审计和行政审计在内的全范围审计，其要点是程序合规、依据充分、证据完整、数据详实、计算清晰、签字有效。 由于 PPP 项目全生命周期在 10-30 年，且审计贯穿 PPP 项目全生命周期，所以我们在执行过程中要以证据的思维去要求各项工作（目前尚没有权威部门发布审计工作指引，但南京审计大学“审计干部教育学院”有此服务内容）。 二 是绩效考核，绩效考核的本质是“事先设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后  进行绩效评价”，但现状却是无“事先绩效目标”，我们合同里的绩效考核办法与细则，都是抄模板的绩效考核原则，无法覆盖现有 45 个相关绩效考核政策的要求，

于是没有标准的前提下，我们是无法具体衡量和确认自己的工作成果是否符合考核要求的。

以上两个确是 PPP 的空白点和最大风险点，不能认识到这两个风险空白，就不能准确预期未来的回款可能，只能寄希望于不确定的酒桌文化和关系文化，这是危险的，这也是和 10 号文强调的“契约理念，平等合作，按照合同约定及时履约”相违背的！

怎么办？ 不回避、不担心、不迷茫，我们共同客观面对它，合同里约定错误的、缺漏的、不细致的，共同坐下客观协商，形成真实的合意就是，再通过《补充协议》予以确认，实在不放心，上报人民政府批准即可，遵照既有程序履行批准手续，公开、透明、客观的原则是不二法门，数字不重要，按照现有法律法规、现有政策规矩执行才是王道。

归根结底，规范管理，直面现状，在现有规则框架范围内按照合同客观履约， 认知规则、心存敬畏、专心致志、以事其业！

要学会害怕，君子对青天而惧，闻雷霆不惊，履平地而恐，涉风波不疑，强大的风险意识是我们应有的态度（顺风顺水时，必须充满危机意识； 身陷绝境之后，又要瞬间能够切换出无可救药的乐观和一往无前的强大）。

之后，朴素而天下莫能与之争美，抛弃杂念，埋头执行，简单如此，无他。

（仅是个人一家之言，假期随想，不较真，不回应，感谢！ ）

作者：崔德高    来源：PPP大讲堂