“十三五”时期城乡均等的公共就业创业服务体系要更加健全。鉴于当前就业服务政策的共性问题，建议尽快按照规划要求进行调整，出台统一的就业服务标准体系，由省级财政安排专项资金支持就业服务工作，加强农村基层服务平台建设，培育高素质的服务人员队伍，及实施服务全过程的绩效评估监督机制，实现服务均等化和能力提升。
国家建立基本劳动就业创业服务制度，根本的目的是推动实现比较充分和更高质量的就业。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，国家实施就业优先战略，大力推动大众创业、万众创新，鼓励以创业带动就业，健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。《“十三五”促进就业规划》要求，完善普惠性就业服务制度，推进服务均等化。本文结合对一些省市的调研，就完善我国就业服务政策，推动实现充分和高质量就业提出几点建议。
资金规模最大且对促进就业产生直接影响的就业服务政策有三项，包括鼓励用人单位招用的岗位补贴和社会保险补贴政策、鼓励城镇就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策，以及社区公益性就业组织“托底”安置专项补助政策。
一是帮扶对象趋同。三项政策都立足于促进就业困难群体就业，因此，“4050”年龄偏大人员、享受“低保”待遇人员、残疾人、“零就业家庭”人员、失业一年以上人员等是就业服务政策共同的扶持对象。按照政策规定，公共就业服务机构应当建立就业困难人员帮扶制度，落实各项就业扶持政策，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。公共就业服务机构应当建立零就业家庭即时岗位援助制度，确保零就业家庭至少有一人实现就业。据统计，2016年全国就业困难人员就业人数达到169万人，全年共帮助5.0万户零就业家庭实现每户至少一人就业。就业困难群体大多在后勤服务岗位、保洁、保绿、保安等岗位工作。
二是收入水平接近。就业困难人员实现单位就业和“托底”安置就业的月工资收入普遍略高于当地当年度月最低工资水平，但是灵活就业人员的收入比前两类人员的工资收入更低，由于存在就业间断的现象，灵活就业人员的月收入与最低工资基本持平。
课题组在四个城市（包括两个直辖市、一个省会城市和一个地级市）向当地人社部门工作人员发放“政策效果评估问卷”。评估结果显示，四市就业服务政策效果的排名顺序一致，由高到低依次是单位招用、灵活就业和托底安置。
以直辖市A就业服务政策效果评估的结果为例，单位招用政策的综合效果最好，其主要原因是，扶持对象范围广、就业收入水平高和受惠群体满意。灵活就业政策的效果位居第二，其优势之处在于，促进就业人数多、操作简便、成本较低。最后，“托底”安置补助政策的效果最差。尽管该项政策在就业时间稳定性上具有突出的优势，但是由于扶持对象范围窄、帮扶人数少，且人均成本最高。
具体而言，“三重分割”包括：一是城乡分割。当前农村劳动力无法获得全面的政策帮扶，只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业服务政策。二是群体分割。就业困难群体、大学毕业生、复退转业军人、残疾人、刑满释放和社区矫正人员等均有就业服务政策，既各自独立又相互交叉，政策覆盖群体、享受范围和帮扶力度各不相同。三是区域分割。区县及以下的就业服务政策仍以当地户籍作为享受待遇的必要条件，政策难以形成合力。
尽管各类就业形式均有就业服务政策，但是对不同形式吸纳就业的差异特点却缺乏充分考虑，政策扶持对象与岗位要求不能准确对接。据直辖市B的近期调查结果显示，超过60%的用人单位招聘人员首先考虑岗位需求，补贴只是附带考虑因素，而“4050”等困难人员只适合安排进入有限的后勤服务岗位，不能满足单位主要用人需求。同时，部分公益性就业岗位素质要求过高，弱化了“托底”安置更多就业特困人员的功能。
现行就业服务政策的重心在于帮扶失业人员或特殊群体实现就业，缺乏帮扶不充分就业或低质量就业人员实现稳定就业或高质量就业的政策措施。据直辖市A2016年的一项调查结果显示，享受补贴政策用人单位的月人均工资，加上月人均缴纳社会保险和月人均福利等，只略微超过2015年该市职工月平均工资的40%。同时，社区公益性就业组织月人均工资，加上月人均缴纳社会保险和月人均福利，只占该市职工月均工资的不到35%。在被单位招用的人员中，有超过80%的人员工资收入低于2500元，而托底安置的人员，则是全部人员的工资收入都低于2000元。灵活就业人员的收入水平更难保证。
就业服务政策大多采取直接补贴资金的方式，较难将经济增长带来的就业机会充分转化为促进就业的有力支撑。同时，政策管理技术和手段落后，政策执行混乱，就业相关信息的共享程度低，政策申请审批多依靠登记和证明材料，程序复杂，审批周期较长。多年延续下来的政策文件缺乏整体梳理，甚至先后矛盾，受惠群体无论是劳动者还是企业，都感到“了解难、掌握难、使用难”。
就业服务标准体系是规范服务流程、加强科学管理、优化资源配置的基础工作。建议“十三五”时期编制完成统一的就业服务标准体系，包括全国统一的最低标准、全面质量管理标准和信息化服务标准等，形成统一的服务规程、管理方式和业务流程，提高服务质量和水平。
服务工作经费是确保各项就业服务政策及时、充分、有效落实的重要保障。建议调整省级财政预算安排的就业专项资金列支范围，增加“公共就业服务基本经费”，或者扩大已有列支项目“扶持公共就业服务”的使用范围，将“公共就业服务基本经费”纳入，提高政策实施效果。
加强农村基层服务平台建设，培育高素质的服务人员队伍
健全的基层服务组织体系和高素质的服务人员队伍是提供服务和执行政策的必要资源。建议重点健全农村就业服务组织体系，加强机构设施设备和服务人员的配置；同时，大力培育专业性服务人员，如职业指导员、信息分析员等，建立职业准入制度，对从业者的知识、技能和任职资格等作出统一、明确的规定。
科学的服务绩效评估监督机制是促使就业服务政策高效落实及就业服务高效提供的重要手段。建议借鉴发达国家（如英国、瑞典、芬兰、荷兰、法国、奥地利等）的经验，建立以服务成果（即政策执行效果）为导向的绩效管理体系，绩效测量包括资源配置（投入）、过程控制、直接结果（产出）和最终影响（成果）四个环节，加大定量指标的比重，细化绩效监督过程，增加社会主体的参与，切实促进服务工作的绩效提高。
（中国宏观经济研究院社会发展研究所 王阳）
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