编者按：
经有关部门调研发现，“空壳社”现象在我国目前较为普遍，部分严重地区甚至占到半数以上，因此，今年中央一号文件提出开展农民合作社规范提升行动。当然，在清理整顿“空壳社”的同时，还应切实发挥合作社带动小农户、服务小农户的作用，引导小农户发展多种形式的合作和联合，以此将小农引入现代农业发展的轨道。
“根据我们课题组2017年对全国八省12县农民合作社所做的调研， ‘空壳社’现象还是十分普遍的，部分严重地区甚至占到半数以上。”中国社会科学院农村发展研究所研究员、农村经济组织与制度研究室主任苑鹏表示。
最新数据显示，截至2018年9月底，在工商部门注册的农民专业合作社总量达到213.8万家，入社农户突破1亿户，约占承包农户总量的48.5%。但与此同时，社会上对农民合作社的质疑声也持续升温，一些合作社有名无实，并没有发挥应有作用。这也是今年中央一号文件提出开展农民合作社规范提升行动，建立相关政策体系和管理制度的政策初衷。
“空壳社”现象不容忽视
我国农民专业合作社法于2006年10月颁布实施，并于2018年7月修订。十多年来，农民专业合作社发展成效显著，在组织农民闯市场，解决农民产销困难以及为农民服务方面，发挥了不可替代的作用。
然而，在农民合作社数量快速增长的同时，也带来了管理运行不规范、与农民利益联结不紧密等方面的问题。前不久，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在谈到当前农民合作社现状时也表示，一些“空壳社”“僵尸社”给合作社整体形象带来了不利影响，下一步将在全国范围内对其开展清理整顿工作。
作为长期从事农村合作经济组织研究，并参与农民专业合作社法起草与修订工作的专家，苑鹏2017年主持了原国家工商行政管理总局促进农民专业合作社健康发展课题。课题组分成四个调研组，分别对浙江、山东、广东、河南、吉林、陕西、四川、宁夏等8省12县的614家农民合作社和98个县（市）市场监管部门进行了问卷调研，并在调研地召开座谈会，就合作社典型发展状况展开调查。结果发现，这些地区普遍存在着空壳社的现象，部分地方比较严重，空壳社数量占已注册合作社数量的一半以上，甚至占绝大多数。
苑鹏表示，调研中有干部反映，合作社数量虽多，但能帮助农民、发挥作用的却不多。此外，也有农民反映，有些“能人”借村民身份证注册“空壳社”是为了争取项目和资金，以谋取个人私利。对于“空壳社”，绝大多数的干部和合作社负责人对此反映强烈，认为它们是害群之马，损害了正当开展业务的合作社的社会声誉，也影响了政府财政扶持的公平性。
“一家一户的小农经营分散，势单力薄，在市场上讨价还价能力低，利益大量流失。”韩俊在阐释合作社发展意义时说。因此，要把小农引入现代农业发展的轨道，就要引导小农户发展多种形式的合作和联合，做好提高小农户组织程度这篇大文章。
为什么会空壳化
对于“空壳社”缘何大量出现，有业内人士表示，“门槛低”是其中一个原因。按照农民专业合作社法，只要五个农民，有身份证，签字，按手印，不需要验资，就可以到工商部门注册成立一个合作社。
通过调研，苑鹏认为，“空壳社”产生主要有五方面因素。一是合作社发起人政策投机催生一批“空壳社”。由于很多地方政府会对农民专业合作社给予项目和资金倾斜，导致一些农民“先占地盘”注册合作社，拿到营业执照却不营业。二是一些基层政府将新建合作社的数量纳入基层政府部门绩效考核指标，并将绩效指标与干部年终奖励挂钩。“这促使基层干部将指标分解到村，一些村干部为了有朝一日获得政府扶持资金或项目支持，自愿去注册‘空壳社’。”苑鹏说。三是个别涉农经营主体为套取税收优惠而注册“空壳社”。据了解，按照《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》的规定，“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税”。四是有些地方政府在抓住一个村创办合作社开展精准扶贫的成功典型后，随即要求村村建精准扶贫合作社。但这些合作社创办后基本没有运行起来。
“最后还有一种情况，一些合作社在业务停止后未及时注销，也导致一批‘空壳社’继续存在。”苑鹏介绍说，有一小部分空壳社因为市场竞争环境改变、农民专业合作社应对不力而被迫停止经营、造成空壳化；或当地产业政策收紧，如浙江等发达地区抬高养殖门槛、限制散户养殖，合作社因大量成员退出养殖经营而空壳化；还有的是因城镇化后，成员土地被征用后退出农业，合作社无法经营而空壳化。“这些空壳社本应去市场监管部门申请注销，但是由于现行农民专业合作社工商登记制度规定的合作社注销制度较为繁琐，再加上合作社发起人法治观念淡薄，造成一大批已经停止经营业务的合作社没有及时注销。”不过，她表示，随着政府强化市场监管，这种情况正在好转。国家市场监督管理总局的最新统计显示，2017年注吊销农民专业合作社有2.6万户，比上年增长43.6%。
如何规范和提升
鉴于农民专业合作社发展现状，今年中央一号文件在提出培育以家庭农场和农民合作社为主的农业新型经营主体时，明确要求开展农民合作社规范提升行动，对一些不规范运行的合作社，包括“空壳社”“僵尸社”进行整顿，同时深入推进农民合作社的示范社建设。
对此，苑鹏介绍说，近些年来，农业部、国家工商管理部门一直将农民合作社的规范化建设作为工作重点。2014年农业部出台《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，2015年国家工商总局启动农民专业合作社年报制度。2018年，农业农村部又提出了提升农民专业合作社质量提升行动，在30个试点县开展“清理整顿一批、规范提升一批、提升壮大一批”行动。她建议，应以此为契机，全面启动对“空壳社”的注销工作。具体可以从以下几方面入手：彻底取消指标考核要求，消除“空壳社”存在的人为性因素；简化注销法人资格的程序，及时让“空壳社”退出；尽早出台农民专业合作社登记管理条例修订版，进一步完善、细化对农民专业合作社注销法人资格和登记条件的相关规定，从源头上净化农民专业合作社群体。
在清理整顿“空壳社”的同时，还应切实发挥合作社带动小农户、服务小农户的作用。据韩俊介绍，下一步将加大合作社示范社建设力度，在全国范围内树立一批制度健全、运行规范、服务能力强、带动效果好的农民合作社典型，引领农民合作社整体发展质量提升；并在全国范围内选择30个县，开展首批整县试点；以及加大财政对农民合作社的扶持力度，通过创新金融保险服务，落实用地、用电等政策，要把带动建档立卡贫困户较多的农民合作社、把深度贫困地区农民合作社作为扶持重点。
“支持、扶持、引导农民合作社的发展，是农村改革以及乡村振兴过程中一项重要的政策导向。我国是小农户占大多数的国家，要发展市场化的农业就要组织农民抱团闯市场。搞现代农业要发展适度规模经营，也需要农民联合起来、组织起来，实现共同富裕的目标。因此，要坚持发展多种形式的合作社，这也是我们2019年的重点工作。”韩俊说。
