“赛场”竞争如何推动组织的
创造性执行
——基于浙江省全面
推进数字化改革的案例分析
周鲁耀 卢志朋
作者简介:
[1]
周鲁耀，浙江工商大学公共管理学院行政管理系主任、副教授、硕士生导师；[2]卢志朋（通讯作者），浙江工商大学公共管理学院讲师。
文章来源：
《中国行政管理》2024年第5期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/5/25
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摘要：
浙江省全面推进数字化改革中形成的“赛场”竞争模式避免了传统竞争模式下压力传导的衰减和分散效应，形成了“多赛道”+“多赛段”的竞争格局，大大拓宽了竞争的“带宽”和“频段”。“赛场”有效运作的关键在于通过“增压”“承压”和“控压”环节，让任务承担部门围绕数字化场景这一“赛段”在不同赛道中展开有效竞争，进而实现对数字化改革任务的创造性执行。以赛道驱动场景和以场景承托赛道，分别实现了对传统科层结构的纵向穿透和横向整合，使得压力和资源能够在各个部门间合理配置和有效整合。“赛场”竞争模式既是自上而下有规划的“顶层设计”，也具有“自下而上”开展资源整合的底层逻辑。通过以赛道驱动场景的跨层增压机制、以场景承托赛道的分段承压机制、聚合赛道与场景的赛场控压机制，“赛场”在强化了任务结构和激励效用的同时，给下级部门创造性完成任务提供了创新空间。虽然有着成功实践，但“赛场”竞争模式仍面临领导重视程度、资源注入、技术水平等多方面的限制。
关键词：
赛场;数字化改革;创造性执行;压力传导;竞争;
一、问题提出
政府是国家治理体系的主要执行者，如何让下级政府部门创造性地把中央和上级政府的任务转化为执行行动，是国家治理现代化建设的重要议题。[1]地方政府间竞争一直被认为是落实中央或上级政府重点任务的一种独特而有效的工作执行机制，也是理解我国地方政府行为的重要视角。[2]事实上，竞争不仅体现为地方政府间的绩效比赛，更是一种能够充分发挥地方创造性和主动性的工作推进机制。“竞争”对于我国的经济发展、专项工作推进乃至政府创新开展等都发挥了重要作用。[3]但传统地方政府竞争理论有着严格的适用边界，或者需要围绕某些可以被数字化、标准化的指标展开；或者需要围绕某项特定的工作或事项来开展。换言之，竞争被限定为围绕单一指标或单一场景的“单线程”竞争。
这主要是由于“竞争”作为一项工作推进机制，关键在于有效的压力传导，能够让自上而下的任务压力转化为任务高效执行力。差异化的压力机制会塑造下级政府执行上级政府政策的不同样态。与之相适应，竞争所带来的压力，必须借由任务承担部门的承压能力，方能顺利转化为驱动任务目标达成的动能。在一个复杂任务结构中，任务压力容易分散与衰减，这也使得传统地方政府竞争机制难以适用于整体性、复杂性的任务情景。
当前地方政府在面临多元治理目标时，可能会同时参与到多项竞争，并在多重任务间进行平衡。[4]但数字化改革工作属于融合了多元目标的复杂任务，需要不同层级、地域、系统、部门和业务单位分别领取任务，并协同完成目标。2022年6月，国务院发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，首次从国家战略层面对新时代数字政府建设进行清晰的定位、规划和动员。此后，数字化改革便从政府部门的“创新性动作”成为“规定性动作”，而且成为涉及多重层级、多个部门，涵盖了流程重塑、体制突破和技术更迭的综合性改革任务。那么在数字化改革工作推进过程中，“竞争”压力传导如何避免“衰减”与“分散”？各部门如何在协同推进和充分竞争之间实现平衡？
浙江省2021年启动了全面推进数字化改革工作，通过一系考评规则的设计安排，依托“赛道”和“场景”的设置，在强化跨层级“增压”的同时增强了任务承担部门的“承压”能力，进而有效将纵向压力转换为水平方向动力，推动各任务承担部门创造性推进数字化改革。这种通过赛程和赛点设计将整体任务分解到不同“赛道”，由任务承担部门围绕数字化场景建设这一“赛段”展开全过程竞赛竞争的模式，本文称之为“赛场”竞争。本文结合浙江省全面推进数字化改革的案例，试图对“赛场”竞争中的压力传导机制及其背后地方政府创造性执行数字化改革创新的运行逻辑展开分析。
二、文献综述与理论框架
压力有效传导是地方政府竞争的前提，在当代中国纵向层级关系的“压力型体制”特征主导下，上级政府可以通过资源配置和人事任命等统辖权实现对各级党政干部的有效控制，将其政策理念和权力意志通过“条块”结合的方式嵌入具体任务目标之中。[5]对于地方政府竞争而言，上级压力作为一种外生力量本身不直接生成政府执行力，它需要通过作用于一系列政治过程才能实现从压力到执行力的转变。[6]而科层制结构中，压力的有效传导存在三个关键节点：一是“增压”环节，即要能够给予任务承担部门以足够的压力，使之能够将该项任务列入优先序列，积极调动资源参与竞争；二是“承压”环节，即给予任务承担部门充分的支持，提高其“承压”能力，保证其能够有能力参与竞争；三是“控压”环节，即上级部门需要制定有效的竞争规则，使得压力和激励的方向能够保持一致，避免任务变形、走样，防止过度竞争、无效竞争。
在数字化改革推进的相关研究中，同样涉及“增压”“承压”和“控压”环节。基于组织动力学路径的数字化改革进程研究关注于“增压”机制。例如江文路和张小劲等根据驱动力量的差异将数字化改革划分为主体驱动的数字化改革、数据驱动的数字化改革以及治理驱动的数字化改革。[7]基于数字化改革“关键行动者”的研究则侧重于“承压”机制。这类研究关注数字化改革场景的具体承担者，认为地方政府的数字基础设施建设能力[8]、领导干部的数字化意识[9]、重视程度[10]以及地方政府制度化创新能力等因素会影响数字化改革的工作推进，因而数字化改革的关键在于强化和提升地方政府的数字化改革能力。[11]还有一些研究则关注到了数字化改革中“压力”向“动力”的转换机制。这类研究强调组织权力、外部风险以及政治压力对地方政府数字化改革的推动以及政府竞争行为的塑造，[12]关注数字治理技术、资源的配置及运行方式在不同的场景下的差异化的特点。[13]其中王翔和黄钦的研究提出地方政府的数字化转型受到资源和压力的双重作用，而压力能够调适资源对转型的影响程度。[14]吴茵提出的“赛马”理论则认为数字化改革中存在着一种适应性激励机制，下级政府在全员参与的政府数字化改革创新“赛马”中形成“竞争-合作”关系，进而能够共同推动工作完成。[15]
既有关于数字化改革工作推进机制的研究虽然也提供了很多启发性洞见，但在适用上存在严格的限定条件。“数据飞轮”等组织动力学路径的理论解释更多是对理想状态下数字化改革的一种展望；[16]“数字企业家”等关键行动者的理论研究则主要能够对部分成效显著的数字化改革案例进行解释；[17]“赛马”制等理论虽然引入了政府竞争以及压力机制的分析，但仍是将“数字化改革”置入弱任务结构和弱激励情境下进行分析，并未考虑当“数字化改革”成为一种强压力驱动下的刚性任务结构时其行动策略会发生何种改变。[18]
我们认为在地方政府竞争中，“增压”-“承压”-“控压”三个环节需要作为一个连续体来理解。如图1所示，其中“增压”环节是竞争启动的动力源头，“承压”环节是竞争充分开展的基础要件，“控压”环节是保障竞争有效性，并将竞争压力成功转换为执行任务和完成目标动力的制度约束。而在“增压”“承压”和“控压”三个环节中，都不可避免地会发生压力的衰减和压力的分散。实现“竞争”有效性的关键在于减少压力在传导和转换环节的衰减与分散。传统竞争模式下的任务压力需要通过科层结构予以层层传导。在面临多重任务压力时，压力的衰减和分散情况就更加突出，这就大大限制了传统地方政府竞争模式的应用范围以及政策执行力度。
图1 竞争中的压力传导循环
资料来源：作者自制。
回顾传统的地方政府竞争模式，我们可以将之概括为“锦标赛”竞争、“项目制”竞争以及“创新奖”竞争。事实上，无论“锦标赛”模式，还是后来的“创新奖”“项目制”模式，都只是部分地解决了“增压”“承压”以及“控压”的问题。围绕可以数据化的单一或简单经济指标开展的竞争，以及围绕特定项目或试点案例展开的竞争，通常可以取得较好的效果。但应对整体性、复杂性、综合性任务时，则往往难以开展有效竞争。浙江省全面推进数字化改革中，通过“增压”“承压”以及“控压”机制的设计，形成了“分段领跑”的竞争局面，从而避免了任务压力的分散与衰减。
三、案例呈现：
浙江省
数字化改革中的“赛场”竞争模式
浙江省于2021年开始启动“全面推进数字化改革”，其数字化改革体系已经成型，技术相对成熟、架构较为完善，在全国范围内具有一定代表性。“赛道”和“场景”既是数字化工作中的常用术语，同时也是相关工作推进的重要抓手。赛道是对数字化改革任务“一竿子插到底”的压力通道；而场景的打造则是各级各部门参与竞赛的各个“赛段”，通过各“赛段”的得分累计，最终才能获得优胜。通过“赛道”与“场景”的设置，浙江省全面推进数字化改革的压力被分解传达到各个具体环节。这种多赛道、多场景、全过程展开竞争的“赛场”模式，较好解决了复杂治理任务压力的衰减和分散问题。
研究团队前期全面收集了浙江省数字化改革的相关制度文本、部分领导的工作会议讲话和重要会议记录等文献材料，并对省级政法委、宣传部、改革办、政研室、司法厅等部门以及下辖的H市、S市、Q市、J市等地区进行了系列深度访谈调研。在此基础上，本文将浙江省全面推进数字化改革划分为“分设赛道”“分置赛点”“分配赛段”“驱动竞争”四个环节，并以此对数字化改革过程中地方政府“赛场”竞争模式予以复现。
（一）分设赛道
“赛道”原本是一个由体育竞赛传入商业领域的概念，后来在政府治理尤其数字化改革工作中被广泛使用。2021年2月，浙江省委召开全省数字化改革大会，要求围绕建设数字浙江目标，对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑。作为一项具有多重目标的复杂任务，这一体系将数字化任务划分为五个主要领域，即党建引领的整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治。这些领域被形象地称为五条“赛道”，而每条“赛道”之下又能够划分成多个“细分赛道”。
按照浙江省的部署，每条赛道自上而下又分为5个层级，即省、市、县、镇、村，各地政府和各个部门经过自荐、五大系统初选、现场演示评分、领导小组审定、最佳应用示范、应用全省推广，形成一个闭合的循环。每条赛道聚焦的领域各不相同，参与竞争的各级政府职能部门需要围绕赛道要求，力争打造相对应的场景以获得赛道内的“领跑”地位。
考虑到区域资源禀赋的差异，浙江省在细分赛道的夺标规则设计中对遴选的重点攻关方向各有差异。负责每条赛道建设的省级部门也会指导各地选取差异化的重点创新攻关细分赛道，实现各具特色、各有优势的具体改革事项突破。夺标规则的设置综合考虑了重点任务、基层诉求等多重因素，推动各行业、各领域数字化改革的具体目标要求的完成。“细分赛道”的存在，又使得每一个竞争参与者都能找到适合切入竞争的节点，这为各级政府和各个部门预留了创造性落实数字化改革任务的空间。
（二）分置赛点
浙江省委省政府作为这场改革推动主体，把难以完成的长期目标细分为容易实现的阶段性目标，从而设置一系列“赛点”，推动各个参赛主体参与到数字化改革“赛程”之中。浙江省委省政府牵头设定了数字化改革的赛道评估指标，制定了2021年底、2022年底、2025年底三阶段目标，并以2个月为节点，细化分解了每年节点目标。在每年年度目标之下，对每季度、每月对照上季度、上月的目标都做了安排。上级政府部门会对数字化改革目标进行跑表计时、到点验收、定期评选，两个月一般性评估，年底总盘点。对此，参与竞争的政府部门需要对标对表，紧盯各个节点安排、各项任务考评，尽可能全力以赴冲刺每个阶段节点任务，确保在最短时间内“应上尽上”，在划分时间段的改革竞跑中赛出成绩。
同时浙江省还设置了诸多不同层级的赛点。从区县、市一直到省，都在进行特色项目、示范项目、优胜项目的评选。一个数字化项目在区县获胜之后，还将被提交到市一级参加评选；而省里又会从各市承担的重点项目以及特色项目中分别抽取一部分展开评选。在这样一种竞争情景下，地方政府需要不断对数字化改革进行迭代创新，实现新场景对老场景的兼容、覆盖和拓展。
（三）分配赛段
数字化改革是一项系统、持续的工作，为了推进这项工作的连续性，浙江省把各个场景建设作为“赛段”。每个场景的建设周期都相当于一个赛段计分，这同样也意味着每个场景的建设都不是比赛的终点，而是新的起点。场景作为“赛段”成了地方政府创造性执行数字化改革任务的重要载体，也是任务承担部门分解任务、整合资源的平台与接口。[19]根据统计，仅2021年浙江省省级重大应用就建成127个；各设区市自建的特色应用则数倍于此。事实上，在浙江省全面推进数字化改革工作中，几乎所有的县区一级政府职能部门都至少立项建设数字化应用1个以上。所有这些应用都被分置于各个赛道，并以具体的场景作为载体。
在浙江省颁布的《数字化改革术语定义》中，给出了“场景”的定义，即“以数字技术的深度运用呈现一项或多项业务对象、功能、流程等要素特性的数字化环境。”[20]按照浙江省“重大任务+执行链+主要领域”的要求，在场景的选择和打造上，任务承担单位需要有效承接省委省政府各赛道布置的重大任务，清晰界定场景应用的主要领域，并有效整合资源、改造流程，实现场景的顺利运转。
围绕“场景”建设，浙江全面推进数字化改革中设立了改革突破奖，鼓励基础好、积极性高的政府部门揭榜挂帅、先行先试，发挥特色优势开发创新应用。根据《浙江省数字化改革“最佳应用”评选方案》，省委改革办（省数改办）会同省大数据局和五大系统省级牵头单位每年开展“最佳应用”评选工作，这些数字化改革场景成为分赛道、分节点竞争的“优胜”者，积累了一批可复制、可推广的经验。
（四）驱动竞争
驱动竞争即各级地方政府和部门以场景建设为赛段展开赛道内部以及赛道之间的竞争，进而实现地方政府数字能力和资源的持续转化。[21]浙江省数字化改革竞争的赛程设计中包括了多层级、分节点的表彰和激励规则。通过设计多重的激励机制，充分调动竞赛参与者的积极性，驱动竞争在多重赛道、多重进程上同时展开。为促进各地在不同细分赛道的互动学习和良性竞争，浙江省委改革办专门发行《领跑者》和《竞跑者》专刊，对竞争优胜者的先进经验进行展示、宣传和表彰。
地方政府竞争不仅表现于“赛道”内，还体现在“多赛道”间的竞争，即不同“赛道”间的地方政府也存在竞争。参与这些数字化改革“多赛道”竞争的地方政府不仅会将自己与同一赛道的参赛主体进行成果比较，还会置身于整个赛场较量。为切实推动数字化改革决策部署落地见效，各层级各地区的考核督办部门会对本地区和本部门数字化改革工作推进情况开展专项督查。利用这种“前有标兵、后有追兵”的局面，让任务压力能够精准传达到各级各部门。
而各任务承担部门也可以充分利用自身的特点，发挥创造性执行的能动性。例如磐安县属于浙江山区26县之一，本身经济基础差、底子薄，但在数字化改革推进中因地制宜推出了多个特色应用。其“中药产业大脑”，就充分利用了磐安作为浙江省中草药种植和交易基地的场景优势。最初只是作为磐安县自身的中药产业数据分析平台，后经省委省政府领导肯定，定位提升为全浙江的重要产业大脑。另一个“山前急救”数字化场景，是通过数字化技术破解院前急救的困境。原本相比省内先进县市，磐安在数字技术、资源整合以及相关指标方面都不占优势，但由于该场景定位于“山前”这一特定范围，同样获得了省委省政府的高度肯定。
四、“赛场”中的增压、承压与控压机制
“赛场”竞争模式得以实现的关键在于如何利用压力传导环节，确保多层级、多条线的下级部门同步实现对任务的有效执行。一方面，“赛场”竞争对任务结构和激励效用的整体强化，通过设置赛道，实现了对各级政府和部门的压力直达，强化了赛道之上各个场景以及各个赛道彼此之间的竞争。另一方面，“赛场”竞争模式也给下级部门创造性完成任务提供了充分的创新空间。各个主赛道以及细分赛道的设置让任务承担部门可以根据自身特点和优势参赛；以“场景”作为竞赛的标的，为任务承担部门提供了整合资源、创新机制的多元化选择。
“赛场”竞争模式既是自上而下有规划的“顶层设计”，也具有“自下而上”开展资源整合的底层逻辑。如图2所示，省委省政府通过各条“赛道”把数字化改革任务直接传达到各个基层单位，通过“压力直达”驱动下级政府和职能部门在各自赛道上展开竞争。参与竞争的各级政府部门则通过“场景”机制强化了“承压”能力，通过场景链接和跨场景交互的方式，打造出丰富多样的数字化改革场景，推动形成多赛道、多场景同时竞争的分布式竞争格局。与此同时，赛场中的激励与约束机制，则保证了这种分布式竞争的方向一致性，由此实现了“赛场”竞争模式的持续运转。
图2“赛场”的有效运作机制
资料来源：作者自制。
（一）以“赛道”驱动场景的跨层增压机制
压力是竞争得以开展的重要因素。在数字政府建设的过程中，地方政府往往受到来自上级政府任务要求的压力。浙江省数字化改革要求每条数字化改革赛道都需要厘清三张清单：即需求清单、场景清单和改革清单，以清单式的举措来推进数字化改革。这种自上而下的规则设计构成了地方数字化改革竞争的纵向一体化压力传导的基础。由此，地方政府官员不仅对数字化改革整体排名高度重视，也十分重视每一条“赛道”中自身的数字化应用的数量以及排位。
传统的“锦标赛”“项目制”等“单线程”竞争模式，主要是通过科层管道将上级的任务和责任不断地向下层层传导压力。相比之下，“赛场”竞争模式属于“分布式”竞争，借助于数字技术的即时化、流程化、留痕化的特征，实现了省委省政府对各层级、各条线下级部门的压力同步下达，从任务加压、信息反馈、监督施压等层面更加强化原有地方政府竞争的跨层“增压”。
一是跨层级任务传达机制。浙江省委省政府设置的五条赛道以及各细分赛道，突破了以往地方政府间逐级施压机制，形成跨层级直达式的压力传导。省委省政府的改革意图以及工作部署可以通过赛道直接传达到各层级的政府部门。尤其是浙江数字化改革省市县“152”体系嵌入基层治理“四平台”体系之后，省级平台可以直接下达生态环保、平安建设、土地整治等治理任务，县级政府以及乡镇（街道）相关模块确认接单，形成治理闭环，在技术和机制上都使得跨层级的任务加压成为可能。
二是跨层级信息反馈机制。通常情况下，地方政府的信息是根据科层制逐层流动的，而在“赛场”竞争模式之中，信息作为一种要素资源能够在科层制内外进行跨层级流动。一方面，高层级政府的数据提取权限大大增加，可以跨越传统科层通道信息反馈的体制束缚，能够直接提取和审阅所需要的原始数据信息，更好地摸清底数。[22]另一方面，在数字技术的引领下，置于每条“赛道”之中的社会公众，也会在使用相应的APP软件过程中进行用户体验反馈，获取外界信息，强化地方政府的透明性、开放性。这种信息吸纳机制也会给地方政府造成自下而上的压力，要求地方政府根据程序标准和技术筛选，完成基层信息上报、综合信息流转、事件分级处置等繁杂流程，确保相关事项能够得到有效回应和妥善解决。[23]
三是跨层级介入干预机制。“赛场”竞争模式下，赛道的设置也让下级政府和部门被纳入更加精准和细致的纵向加压网络之中，省级考核督办部门可以跳过中间的科层环节，全过程、全方位、全领域直达基层政府和一线工作人员，直至实现即时性的介入和干预。[24]由此形成在竞赛全过程中对下级单位的持续施压，并推动了跨层级监督控制权在实际运行中的扩张。[25]
（二）以场景为赛段承托赛道的协同承压机制
自上而下的任务压力必须与下级政府的承压能力相匹配。单方面强化任务压力，很容易导致下级部门在任务落实中的变形走样，或者选择性执行。当竞争被限制在特定指标或特定项目、特定案例范围之内时，下级政府或职能部门可以围绕特定的竞争标的集中优质资源，以完成任务要求。当面临整体性、系统性工作部署时，任务压力往往超出其自身承压能力的阈值，造成任务的难以为继。“赛场”竞争模式下，自上而下贯穿式的压力传导实现了数字化改革任务的跨层直达。这种“增压”机制，同样必须辅之以任务承担部门承压能力的有效增强。
“场景”建设作为赛段是数字化改革压力在下级政府和职能部门工作中的具现。承压能力意味着资源调度、组织协调以及工作整合的能力。面对上级政府的目标任务，竞争机制的有效性取决于任务承担部门联动内外、调度相关资源的能力。“场景”的集成性特点消解了传统科层结构下的部门壁垒，更有利于任务承担部门因地制宜开展跨部门资源整合与工作协同。
一方面，场景建设作为赛段，不仅是具体任务承担部门的工作，而且关系到属地政府的整体得分，这大大提升了任务承担部门的资源整合和动员能力。经由赛道的增压机制，带来了跨层级的压力放大，同时也给予了任务承担部门以超越层级的动员势能，由此拥有了更强的资源调度能力。场景是基于对部门、人员和资源的时空整合，本身就意味着克服单一部门、单一条线所带来的碎片化治理难题。在我们调研中也发现，大多数县市一级的数字化改革场景建设都涉及多个部门，发改、财政、经信等“强力”部门属于最经常被“牵头”的部门。这一情况在涉及农业、司法、卫生等相对“弱势”部门建设数字化场景时尤为突出。例如在我们调研J市D区某农地“共享”数字化场景时，负责部门介绍该场景整合了农业农村、发改、规资等13个部门，而负责领导认为，场景建设取得成功的关键就在于把发改等强力部门“拉了进来”。
另一方面，场景建设作为竞争“赛段”，也给予了任务承担部门以创造性解决问题的空间。数字化改革的重点领域是各类复杂和棘手问题的处理，赛段的定位使场景建设能够有效融入数字化改革这一整体性工作任务之中，使得竞争从“部门驱动”转向“问题驱动”。场景建设不是简单地将数字技术附加在传统问题解决方案之上，而是需要将数字技术赋能于数字化改革的任务结构之中，在不改变部门原有业务操作的基础上，打破职能分割和组织、空间、层级的界限。复杂问题的解决没有预设的方案，任务承担部门必须予以创造性解决。事实上，浙江省全面推进数字化改革中为了避免资源的重复投入和浪费，要求每一个场景原则上只交给一个任务承担部门建设对应的数字系统，因而所有部门在建设数字化场景时，首先要进行问题解决方案的创新性说明。
（三）聚合赛道与赛段的“赛场”控压机制
“赛场”竞争模式本身是一种创造性执行，其最终需要落脚到有效执行之上。因而各赛道中的场景建设都必须保证创新与任务压力的方向一致。作为多线程、多目标的竞争模式，如何保证多重压力传导方向的一致性，实现压力有效转换为改革动力尤为关键。通常情况下，地方政府竞争需要面对激励和约束双重条件，一旦压力超过地方政府可承受范围而使其长期处于高强压状态，自然容易导致竞争主体的疲态而陷入被动应付局面。[26]这就要求上级政府的任务指标设置、考核问责方式等竞争规则设计中要兼顾激励规则和约束规则。这既能有效驱动任务承担部门围绕场景建设展开竞争，又能够约束参与竞争的主体在复杂治理情境下保持执行的能动性和创新活力，[27]保持增压机制和承压机制的动态均衡。
多赛道和多场景竞争构成了数字化改革的“赛场”，其规则设计则保证了压力以及激励机制方向的稳定性和一致性。首先，“赛场”竞争通过分级分段“优胜”目标的设置，保证了总目标在各赛道上的落实。不同于单线程竞争模式赢者通吃的特征，“赛场”竞争模式为比赛参与者提供了更为丰富的获胜规则，使得各个部门都有在合适赛道上成功“夺标”的可能。数字化改革创新最佳实践案例评比，一直保持着党政部门、条条块块和五位一体不同板块之间获奖的均衡性，确保覆盖率。在2021年浙江省数字化改革第一批25个“最佳应用”中，党政机关整体智治赛道有5个应用入选；数字政府赛道有11个应用入选；数字经济赛道有2个入选；数字社会赛道中有2个入选；数字法治赛道有5个入选。每个赛道中的场景都有各自的特点，但评选规则具有一致性，确保了总体目标的分解落实。
其次，赛道之间的相互评比也是保证赛道内各场景目标一致性的重要机制。浙江省在推进数字化改革工作期间，每月都会召开一次数字化改革工作推进会，省直部门及各地政府主要领导都需参加并汇报数字化应用场景的工作进展情况，省主要领导对数字化改革进展状况好的部门或地区进行表扬，要求成效欠佳的地方政府向其他地方政府学习交流。并且省级领导还亲自调研指导和实地督查数字化应用场景，对一些数字化应用场景提出建设性意见。在具体的考核机制设计上，浙江省召开专项工作推进会议，让排名位居前列的地区做典型性发言，让排名垫底的地区做表态性发言，这也给各部门的领导者造成了极大的压力。我们在调研中就听到不止一位市级主要领导在讲到自己听本市数字化改革各项排名时，心情“犹如坐过山车一样”。
最后，多重赛段的设计也确保了优胜场景的脱颖而出。“赛场”中不同赛道、不同节点的夺标规则要求各有侧重。但一个场景要想最终胜出，必须经过持续的建设，获得政府、第三部门以及社会民众的共同支持与认可。各赛道之上的场景建设，从最初的问题聚焦、需求分析、场景构建、资源聚合到应用反馈，各个阶段都受到了赛场中竞赛规则的方向约束。浙江省全面推进数字化改革中的“揭榜挂帅”、改革破题“悬赏制”等举措，也是保证“赛场”竞争模式方向性的规则设计。
总之，“赛场”竞争模式之所以能够有效运转，首先有赖于经由赛道驱动场景的增压机制，其次依托场景的赛段设计强化了任务承担部门的承压能力，最后通过基于赛场规则设计的“控压”机制实现了创新和任务方向的一致性。最终实现了浙江省全面推进数字化改革这一复杂性、系统性工作在各层级与各条线上的顺利开展，形成了一系列改革成果。
五、结论与讨论
浙江省全面推进数字化改革的“赛场”竞争模式提供了一种分析政府竞争行为和创造性执行策略的新视角。经过对该案例的系统梳理和分析，我们得出了以下三方面的结论，并拟就这些问题展开进一步讨论。
（一）“赛场”竞争模式有效实现的关键在于压力传导模式的创新
通过浙江省数字化改革案例可以发现，“赛场”的设置有效利用并创新了传统科层制结构下的压力传导机制，使得相对复杂的治理任务得以被层层分解和有效落地，以一系列应用场景的形式呈现。以赛道驱动场景和以场景承托赛道，分别实现了对传统科层结构的纵向穿透和横向整合，使得压力和资源能够在各个部门间合理配置和有效整合。“多赛道”+“多赛段”的赛场竞争格局，大大拓宽了竞争的“带宽”和“频段”。
传统竞争模式下通常需要“强任务结构”和“强激励效用”并存才能确保竞争的有效开展。“项目制”竞争和“创新奖”竞争分别是在任务结构不足或激励效用较弱的情境下开展的工作推进策略。其中“项目制”通过对任务目标和资金拨付的对应设置，强化了任务结构；而“创新奖”竞争则通过各类评奖评优策略，强化了激励效用。
相比于传统“锦标赛”“创新奖”或“项目制”竞争，“赛场”竞争模式并非直接作用于单一的政府部门或单项治理任务，而是作用于整个治理“场域”。通过跨层级和跨部门的“增压-承压-控压”环节设计，为处于赛道之上的所有数字化改革场景予以增压赋能，使其由“弱任务结构”和“弱激励效用”上升为“强任务结构”和“强激励效用”，从而保证了多目标、多任务模式下的竞争有效性。
（二）“赛场”竞争模式提供了复杂任务创造性执行的探索方案
创造性执行作为一种工作推进策略，既不是以“一刀切”为特征的形式执行，也不是以“目标替代”为导向的变通执行，而是“决策目标”与“有效执行”之间的桥梁与纽带。[28]压力机制是影响创造性执行效果的关键因素。传统观点认为，压力型体制会束缚执行创新的空间或活力。但“赛场”竞争通过对赛道和场景的设计，在确保压力传导效率和激励部门创新之间取得了有效平衡。
赛场运作的有效性，很大程度上也是由于数字技术的整体发展和应用所促成的。基于“赛道”的压力传导机制需要依靠大数据的跨层级即时传递；依托“场景”的基层承压机制的前提是部门间已经具备了良好的数据协同基础。而“控压”机制，更是需要全方位依靠数据即时传递、全景展示以及数据预算能力。
当前我国已经进入了全面深化改革的新时代，改革的系统性、整体性、协同性不断增强，[29]地方政府个性化的创新探索将被逐步代之以整体性的改革任务，任务结构刚性持续增加。这也意味着对地方政府开展“创造性执行”的要求进一步提高。“赛场”竞争模式为类似复杂任务结构下的创造性执行提供了探索方案。
（三）“赛场”竞争仍然存在着风险和局限
虽然“赛场”竞争模式在浙江全面推进数字化改革工作中有着成功实践，但在具体的运作中仍然隐含着风险和局限。首先，浙江省“赛场”竞争模式背后是浙江省委省政府对数字化改革工作高度重视，全省上下将之作为“一号工程”和首要任务。主要领导的支持力度将是决定数字化改革“赛场”是否仍能有效维持的重要因素。
其次，“赛场”竞争模式的运行需要持续性的资源注入。虽然浙江省全面推进数字化改革具有较高的任务刚性，但场景建设所需要的资金、人力、时间等资源则需要各级基层政府和部门来承担。这也会造成区域和领域在工作推进中的不平衡。
最后，“赛场”竞争模式需要强有力的技术支撑。这一点在浙江省全面推进数字化改革工作中表现得尤为突出。正是借助于浙江省较好的数字化平台和产业基础，基层政府和职能部门通过与数字技术研发公司的深度合作，才保证了各条赛道上数字化场景建设的顺利实现。如果政府部门对数字化改革的理念和技术掌握不到位，则可能造成过于倚重数字技术开发公司，改革的意义反而得不到彰显。
总之，浙江省数字化改革中的“赛场”竞争模式，为我们理解复杂治理场景下如何应用“竞争”策略推动工作任务提供了一个新的视角，但答卷远未完成。未来如何将“压力机制”转变为“内驱动力”，实现地方政府在多元任务和复杂情景下的创造性执行，需要在理论和实践中持续探索。
