专家报告丨杨晓光：浙江省小城镇环境综合整治规划设计的实践与思考

------据说搞村镇的都关注了我们------

2017中国城市规划年会的“小城镇特色化展”专题会议上，学会城乡治理与政策研究学委会委员、浙江省城乡规划设计研究院副院长杨晓光博士以“浙江省小城镇环境综合整治规划设计的实践与思考”为题做主旨报告，重点介绍浙江省小城镇环境综合整治工作的背景、规划方法、特色塑造等，提出关于规划实践、规划机制、规划初心、规划范式四点思考。

乌镇

大港头镇

——曲折的当代中国城镇化道路

杨晓光指出，国家对小城镇的定位认识非常曲折，从最初的不受重视，到90年代频频提出小城镇、大战略，到90年代后，特别是土地出让金成为地方政府主要收入之一后，大城市获取更多资源，获得较快发展。

——新型城镇化提上国家战略议程

十九大报告明确指出：以城市群为主体，大中小城市与小城镇协调发展，也提出美丽中国，乡村振兴等战略……小城镇的地位变得更加重要。

——美好生活追求的多样性

习总书记说，新时代矛盾发生了变化，新时期的矛盾是人民对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活的需要在新时代有新的内涵，不仅是追求物质生活的丰富，还包含追求精神生活的富足；不仅是追求大城市的繁华与热闹，还有更多人喜欢小城镇和乡村的宁静和富足。

——新技术的突破将为小城镇发展提供坚实的技术保障

新技术特别是人工智能、大数据、3D打印会影响我们的生产和生活，这种变化会导致生产地域组织和生活方式的转变，最终影响到城乡的生产和生活布局，会影响到城乡关系和城市空间结构，还会影响规划工作。

浙江在省十四届一中全会提出“两个高水平”，即高水平全面建成小康社会，高水平推进浙江现代化建设。浙江高水平全面建成小康社会的短板是小城镇，因为小城镇在浙江的地位非常重要，从最早的乡村工业到中心镇培育，到小城市培育，再到特色小镇的培育，都说明小城镇在浙江省的地位非常重要。

杨晓光指出，浙江小城镇的现实情况与其重要地位是不匹配的：“环境差”已经成为“两美”浙江（建设美丽浙江、创造美好生活）的新掣肘；“秩序乱”已成为综合竞争力的新短板；“容貌差”已成为全面小康社会新制约；“管理弱”已成为依法行政新障碍。

对于浙江省来说，新阶段小城镇发展面临极大的机遇，同时挑战也极其巨大。小城镇如何结合自身的特色，顺应时代发展的需求，实现功能再造是今后一项长期而艰巨的任务。 环境整治要从短期整治到长效治理，实现干净整洁、特色突出、美丽富足。

浙江各阶段城镇化重点

浙江在2016年9月29日召开全省小城镇环境综合整治电视电话会议，会议规格非常高，由省委书记夏书记做动员部署。整治工作分 四个阶段 ，第一阶段和第二阶段从2016到2017年抓推进、求突破；2018年抓提升、出成效；2019年抓巩固、强管理，到2019年底结束。

——整治对象

浙江省全面铺开， 1191个整治对象 ，包括180个省级中心镇、465个一般镇，271个乡集镇，123个独立于城区的街道，152个仍具集镇功能的原乡镇政府驻地。

——整治重点

“ 一加强、三整治 ”，即加强规划引领，整治环境卫生、城镇秩序、乡容镇貌。

——主要目标

使小城镇成为人们向往的幸福家园。 具体分为六个子目标：环境质量全面改善、服务功能持续增强、管理水平显著提高、乡容镇貌大为改观、乡风民风更加文明、社会公认度不断提升。

为此，浙江省专门成立了四级整治办： 省整治办-市整治办-县（市、区）整治办-乡（镇）整治办 ，省整治办有30多人，全部实行集中办公。

同时，发布了 基金筹措、土地指标、项目立项、考核督查 等一系列完整的政策文件。从省委省政府，包括省整治办、建设、国土、财政等部门，前后出台几十项文件。以资金为例，省财政三年补助45亿，30亿以债券的形式，15亿为财政资金。资金划拨分为五档、两个层次。

——长效治理机制

（1）四平台建设： 综合执法平台、行政监管平台、卫生监管平台、综合监管服务平台。

（2）综合执法改革： 针对乡镇没有独立的交通执法和城管执法队伍等情况，浙江省在这些方面出台了一些政策。

（3）街路长制推广： 整治过程中在衢州一些地区提出“街路长制”，一条街有两个路长，一个是镇长或副镇长，另外一个是民间人士、基层代表、党代表，创新了很多机制。

（4）EPC工程总承包： 优化工程发包、优化工程分包、优化工程实施、优化监管制度。

（5）驻镇规划师探索： 国内其他地区有驻乡村规划师的探索，浙江省的探索比较充分，驻镇规划师规定工作时间，比如嘉兴一周24小时工作时间，可以周末去，可以晚上去，工作时间记录在册，有工资，根据工作时间来算，大概5-10万的工资。有考核和奖惩，工作量达不到会有处罚措施，都有明确的文件规定。

——整治考核结果

杨晓光指出，第一批列入达标计划的443个小城镇，在年中对38个进行了考核，结果还不错，有 36个达标 ，2个没有达标。考核得分点非常细致，一加强、三整治、18个任务，每个任务都有若干得分点。其中乌镇、姚庄、建德的乾潭镇都不错，大家有机会可以去看看。

姚庄

乾潭镇

在谈到浙江省小城镇环境综合整治工作存在的问题时，杨晓光提出了以下六点：

（1） 部分规划设计不到位，实施性不强。

（2） 重建设轻管理，长效机制不完善。

（3）盲目大拆大建，传承保护积极性不高。

（4） 风貌特色同构化，园林景观城市化。

（5） 对整治工作的长期性认识不足，后续措施缺乏。

（6） 资金保障困难大。

规划方法

杨晓光指出，对于小城镇综合整治规划是什么？一开始大家都认识不清楚，到底是整治工程、面子工程，还是其他什么？通过不断摸索，他们觉得这类规划是实施性+修补型规划，是偏实施的修补型规划，既强调远期目标，更重视近期的实施性。同时要考虑综合协调性规划，希望通过县人民政府的审批成为具有法定效力的规划。

第一，有利于多规衔接与部门协作。 需要平台协调自己部门的事情，比如说电线，哪条线要下地，哪条线要架空、要规整，需要在综合整治规划里明确。小城镇综合整治规划就是一个平台，是多规协调的平台。城市规划、土规、交通等等，都要在这个平台上进行衔接。

第二，有利于小城镇长远发展。 通过系统的规划，对小城镇的发展进行梳理，使其发展目标对接上级政府的要求，对小城镇的长远发展是非常有利的。

第三，有利于小城镇整体特色的塑造。 在城市里是城市设计，这两年乡村也在提乡村设计。小城镇既不能学乡村，也不能学城市，此次小城镇整治规划突出了对小城镇整体特色塑造，要求对重要节点提出概念性设计的方案。

第四，有利于凝结共识。 小城镇的整治工作是小城镇全体居民的事情，不光是设计单位的事情。杨晓光强调，他们与镇里、县里沟通时，要求乡镇长一定要深度参与到小城镇整治工作中，要发动居民，不然工作就没有意义，设计人员只是提供技术服务。浙江这点做的非常好，在评优秀规划方案时，很多镇都是乡镇一把手亲自汇报，用15-20分钟把小城镇综合整治规划汇报清楚，说明他们对规划非常有数，这是很难得的事情。

（1）望——问题导向，标本兼治；

（2）闻——彰显特色，延续风貌；

（3）问——因地制宜，分类指导；

（4）切——专业协作，多规衔接。

——主要内容

第一， 首先要明确各乡镇街道的整治目标及特色定位 ，才能指导接下来的整治行动；第二，根据省里的导则及县里的文件要求， 梳理空间上需要整治的项目 ，并提出明确的导则指引；第三， 针对年后就要快速实施的节点进行方案设计 ，马上指导建设，保证整治工作的时间进度；第四， 针对提出的项目进行合理的计划安排 ，指导工作统筹实施。

杨晓光表示，这项工作一定要实打实，要有项目、有项目表，项目表跟镇里商量，项目都要归入省整治办的项目库，要考核，如果列入的项目没有完成，考核就要减分，这样地方上非常重视，不是随便列。

——规划依据及要求

围绕“基本动作”，做好“自选动作”，基本动作是“一加强、三整治”，自选动作由镇里自己确定，体现 以民为本，问需于民、问计于民、问效于民 。

（1）浙江省建立了 “1+1+X”的整治“多规合一”体系 ，即1个综合性整治规划，1个实施性三年计划，X个概念性专项方案和项目设计。

（2） 设计单位全面参与和乡镇全力配合 。动员全省设计力量全面参与，与乡镇全面配合，浙江省有100多家设计院，从省级、市级、县级全面参与。

（3） 严格建设项目的规划管理。 后期管理非常重要，真正做到项目无设计不动工，在设计确认以后发“一书三证”。推行驻镇规划师制度，要参与镇内整治项目，提出实施意见。

特色塑造

杨晓光指出，对特色的认知非常重要。一是小城镇几千万年来的自然山水格局，不能随便改变。二是五千年一直延续的传统文化，一定要延续下去。三是浙江这三四十年形成的特色产业。

对于自然环境，好山好水好环境，“天生丽质难自弃”，不需要改变，讲究轻设计、轻改造，所有设计都尽量顺应自然。如千岛湖湖边上小城镇整治的工程量都不大，主要对植被进行梳理，庭院进行整治，房屋立面的式样和颜色统一。这个地方不需要太多的干预，就可以做到很漂亮，这是尊重自然和山水的格局。

天台县后岸村，以“和合文化”闻名，有很多民间传说，由此打造和合文化园，再加上产业性的植入和体验活动，如浙江比较多的像捣年糕、磨豆腐等活动。

杨晓光指出，块状经济的转型升级特色化发展，是浙江比较头疼的事情。诸暨的大唐镇是做袜子的，袜业如何升级？袜子是纺织服装类，跟时尚沾边，怎么打造时尚产业？大唐镇拥有7万城镇常住人口，袜子生产总量占全国的70%，全球三分之一强。现状产业链非常完整，从制袜机到袜子生产、设计、物流都有，但产业层次比较低，多为劳动密集型产业。