第八届中国研究生
公共管理案例大赛
案例名称：《谁才是弱者：活态遗产更新中的利益冲突与困境》
队伍名称：怦然心动队
所获奖项：特等奖第三名
所在院校：复旦大学
指导教师：朱春奎、张平、孙磊
队伍成员：张佳华、樊颖、周淳烨、孙志峰、张子艳、商译尹、范智勇
一、案例简介
伴随我国城市现代化进程加快，城市历史文化遗产的保护与利用变得尤为重要，面对仍有居民居住的“活态遗产”，如何针对性的进行保护，考验着城市治理的精细化水平与治理温度。上海市C区宋氏花园洋房于2017年被划为文物建筑，并急需修缮，但因个别居民居住其中无法动工。国有企业作为房屋产权唯一所有者，看似“有房”实则“无力”，曾多次向居民妥协退让，然而居民始终拒绝搬迁，坐地起价，以“弱者的武器”作为抗争的护身符，在社会舆论和司法保护中占据制高点。面对“请不动”“轰不得”的居民，国有资产投而空置，文化遗产饱受蚕食，居民也面临危房风险和政治信任危机。为何看似弱势的居民反而手握筹码？产权明晰的企业却进退无援？政府部门应当如何作为？这场居民、企业、政府部门之间围绕房屋产权和文物保护拉开的博弈，政府部门应以何种有效的制度供给回应“弱者的武器”？我们期待着可以冲破困境的C区答案。
二、案例描述
党的二十大报告提出要建成文化强国，显著增强国家文化软实力，加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承。“活态遗产”由于其特殊性，往往成为文化遗产保护过程中难啃的“硬骨头”。
【起】多方共识推更新，期待老屋焕新颜
宋氏花园洋房，这座承载近百年风雨沉浮的文化住宅，不仅是一栋历史悠久的建筑遗产，更是凝结了深厚的时代记忆与文化底蕴。因年岁悠长，安全隐患若隐若现，犹如一把悬于头顶的达摩克利斯之剑。在区文旅局牵头下，联合公安、消防及街道等人员建立的工作小组多次实地勘察，达成了房屋需要尽快修缮的共识。
【承】文保更新出难题，施工许可不容易
修缮宋氏花园洋房这一兼具历史文物价值与居民居住功能的双重属性建筑，初期遭遇了政策的“真空地带”。市住建委与区房管局在权责界定上模糊不清，审批流程因此陷入了无人接手的尴尬处境。关键时刻，区文旅局担当起桥梁的角色，通过高效协调与积极斡旋，促成一个特别工作小组，采用灵活策略加速推进项目报批流程，使修缮工程得以跨越障碍。
【转】活态遗产生是非，数轮交锋矛盾显
尽管修缮工程跨越了报批的门槛，但随即陷入了由产权争议和居民补偿不满形成的漩涡中。房屋的产权瑕疵如同一道棘手的难题，加之居民对现有补偿方案的深切不满，导致他们坚决留守，拒绝迁离，并通过正式书信及网络媒体等多元渠道，积极发声，寻求政府和社会的关注与支持，阻碍修缮工作的步伐。
【转】冲突爆发上法庭，权益博弈难协调
面对修缮工程的停滞不前与国有资产的闲置损失，企业决定诉诸法律，凭借手中紧握的产权，向C区人民法院提起诉讼，旨在通过法律手段迫使居民搬离，推进房屋的修缮，并将其盘活利用起来。而居民一方，同样坚守立场，通过法律渠道维护自身权益。最终法院基于对弱势群体的保护，判定企业败诉，使得企业通过司法途径解决冲突的尝试暂告段落。
【转】连番周折吐真言，艰难调解现转机
随着企业与居民之间旷日持久的博弈持续发酵，房屋状况也在进一步恶化，直接威胁到居民的生活质量和安全，意外事故频发，加剧了居民的困境。居民不得不主动向企业伸出橄榄枝，寻求对话机会。街道主任敏锐捕捉到这一转机，迅速介入调解，力促双方坐到谈判桌前。历经多次往复的深入讨论，搬迁补偿方案初现曙光，双方一度接近共识的边缘，并安排签约。
【合】看要波平乍又起，活态遗产何破题
然而，就在一锤定音之际，居民单方面提出了更高的补偿要求，调解的脆弱平衡被打破，修缮工程的前景再度陷入泥潭。区文旅局建议采取局部修缮措施，力求在保障居民居住权益的同时，促进洋房的逐步恢复，实现与居民的和谐共存。然而，居民担心一旦企业完成局部修缮，会减弱自己在未来争取更优补偿条件的话语权，因此，他们继续向政府和社会表达不满与诉求。最终，政府再度下达停工指令，致使宋氏花园洋房的修缮之路被无限期延长。
回顾案例，文物修缮之路的曲折与挑战，不仅仅是宋氏花园洋房个案的反映，更是地方政府在对多元利益群体、深刻矛盾冲突及广泛影响范围等复杂情境下，面临的普遍难题与真实考验，每一次尝试与积累，都是对地方政府治理智慧与决心的深刻检验。
三、案例分析
活态遗产更新问题的管理与利用困局是一项具有鲜明公共性的问题。案例中，活态遗产的利益纠纷本是由政府有关部门、产权人和居民共同参与治理的过程，最终却陷入产权主体无权、政府部门避责、居民理性自利的僵局，从而导致文化遗产空置流失的“多输”困境。
首先，制度断层尤为突出，主要体现在现有法律法规位阶偏低、责任主体不明确以及具体操作细则与实施标准的缺乏等。制度断层不仅导致基层实践中的“真空地带”，活态遗产保护工作失去明确指导方向和实施路径，也可能造成执行过程中的行政合法性困境。
其次，组织间的互动关系是考察本案例的第二层次变量，也是协同过程中最具动态性的核心变量。组织壁垒的存在如同一道无形的墙，不仅体现在职能划分的模糊性上，更在于由此产生的信息断带与沟通阻塞，阻碍了政府间、政社间合作的可能性。
最后，各主体的利益对立与行为割裂现象明显，政府避责，企业保守，居民趋利。居民把对社会“弱势群体”的保护转化成为自己牟利的工具；企业多采取保守避险的策略应对，由于势单力薄，在洋房修缮局面上反而像失声的“局外人”；然而，有关部门受到“不出错”逻辑的影响，展现出保守和谨慎的“避责”态度。
对此，在制度建设层面，应充分发挥其统筹规范功能，构建一套既尊重地方历史，又借鉴相关城市的权属归集的方式。同时，应将文物保护责任人制度通过立法形式确立下来，明确定义责任主体，清晰界定保护责任的边界与范畴，以此强化制度约束力，确保文化遗产保护工作的有序开展与长效运行。
在组织机制层面，应着力激活文物管理委员会的功能，通过精妙的组织设计与结构重组，构建一个跨层级、跨部门的高效议事与协调机制。该机制旨在运用高层级的推动力量，整合政府各部门及跨领域资源，以协同作战的方式，直击活态遗产更新进程中横跨多领域、涉及多方利益的复杂问题，加速推进解决方案的形成与实施。
在核心主体互动层面，应当深度挖掘并充分利用基层组织的内在潜力，尤其是发挥街道的桥接功能，使之不仅仅作为协调者的角色参与其中，而是要依托政府的权威性和公信力作为强大后盾，构筑居民和企业之间信任的桥梁，促成和解。这一过程旨在催化出一种新型的协作模式，从根本上重构居民、企业与政府三者之间的信任协同关系，推动形成基于相互理解和尊重的共赢局面。
四、案例价值
宋氏花园仅仅是活态遗产更新深陷“多输”困局的一个缩影，通过典型案例，看见“活态遗产更新难”背后的一般性问题——在活态遗产保护的普遍共识与迫切背景下，可否通过有效的制度供给，扭转活态遗产更新难的困局？面对大量类似宋氏花园这类活态遗产的公共物品，政府应当如何“在场”、如何“有为”？
