1.立法概括授权提供合法依据
学理上对于自动化给付是否需要立法授权存在争议。一般认为立法授权是自动化行政正当化的渊源之一。典型事例是德国《联邦行政程序法》第 35a 条规定:“如果法律允许且行政机关不存在裁量空间和判断余地时,行政行为可以完全通过自动化设备发布。”尽管德国学者对法律是否包括规章(Satzung)有不同理解,但该条款明确了全自动化应当适用法律保留原则。国内学者在此基础上,区分了自动化行政的立法授权方式,即概括授权或特别授权。另有观点认为,自动化给付只要获得行政相对人同意即有正当性,原因是“替代授益系统应用的本质在于个人对自身利益的处置——是否愿意以个人信息置换程序性义务的减省,因此经由相对人同意即可应用,无需另行授权”。
本文赞成概括授权说,认为仅通过行政相对人的同意无法当然导出自动化给付的合法性。依法行政是行政法的基本原则,自动化给付也应在依法行政原则指导下进行。“自动化行政正当性的本质在于法与行政的关系,即自动化行政不得逾越对行政机关的法律授权。”④自动化给付是为了保障公民社会权利而存在的行政活动,社会权利在本质上是一种“应然”或道德权利,要变成“实然”和法律权利,必须获得法律形式,即国家法律规定或认可。从来源看,国家给付来自国家税收,而税的征收和支出必须由法律明确规定。换言之,国家给付是法定的,不能超越法律规定,因此是有限的。社会法上的国家给付是法律赋予政府的强制性义务,需要纳入财政预算,对给付的时间、数额和标准等也都有明确规定。⑥因此,尽管给付领域不采取严格主义立场,但囿于给付与财政之间的张力,仍应将给付限定在法律授权的范围内。全自动化给付扩大了给付的覆盖面,考虑财政负担等现实因素,更应当遵循立法授权原则。在立法授权方式上,宜采用概括授权。一方面,有助于鼓励创新,利用新技术提供便捷的公共服务;另一方面可以调和转型时期给付行政实践需要与立法不足以及制度供给缺失之间的矛盾。
2.契合敏捷治理的内核
自动化给付符合最佳行政的要求,是政府实现敏捷治理的必然产物。最佳行政超越了合法行政的范畴,重视行政任务的履行、政策目标的实现以及行政效能。数字化与法治化的交织将数字技术嵌入法律制度的设计和运行之中,以穿透式信息共享和无壁垒的协同协作实现了政府业务运作的便捷化。与此同时,数字法治政府的建设目标加速了治理理论的迭代更新,敏捷治理应运而生,敏捷治理是最佳行政的扩展与延伸。“政府需要适应其内部和外部环境的变化,并创建系统,使其能够扫描趋势、识别发展、预测其对组织的潜在影响,并快速了解如何对其标准操作程序实施更改。”
敏捷治理与数字政府建设的公共价值取向一致,强调改善公共服务、提升治理效能。在敏捷治理理念下,传统国家、社会、个人在国家治理体系中的角色定位发生变化。国家担任元治理角色,政府“担当制度设计、提出远景设想的任务,从而促进不同领域的自组织和自我规制”。在行政事务执行上,则表现为公权力社会化,通过将公权力外包尽可能地释放和凸显社会组织和私人的治理作用,以盘活整体社会活力。敏捷治理符合行政改革的方向,政府在从具体事务中不断抽离的同时,应当提高政务服务的回应能力、弹性以及适应性,在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度。
敏捷治理是解释自动化给付正当性的有效工具。传统行政给付需要借助物理空间的场景实现,并以行政相对人的申请为启动要件。自动化给付突破了传统行政给付的空间和时间限制,改变了传统给付复杂的审核程序。尤其是数字技术从专家系统到人工智能系统的迭代升级,使得机器系统能够完成对大量数据的训练和优化,准确筛选符合条件的受领人。比如,澳大利亚开发的收入支持福利算法系统,通过对个人数据的大规模采集、分析和引用确定资源分配政策和资格标准。自动化给付可以进一步解构为广泛给付、效率给付和精准给付三个维度。广泛给付是从客观层面提出的要求,将关注重心从行政相对人是否符合受领条件转移到全体人民是否平等享有给付利益以及给付是否均衡。效率给付是高效服务和便捷服务的应然之义,通过给付程序简化压缩给付时限。精准给付则重点解决因给付信息迟滞或者不准确所导致的给付错误问题,要求对行政相对人是否具有给付资格进行精准判断,并建立动态清单制度及时更新给付资格目录。数字技术的发展水平与国家履行给付义务的能力呈正相关,形塑了给付行政的履责方式。
3.简化公民程序性义务并保障公民新兴权益
一是简化行政相对人的程序性义务。自动化给付简化了行政相对人的程序性义务,而非克减行政相对人的程序权利。长期以来,自动化行政因存在克减行政相对人程序权利的情况而深受诟病。一方面,从设定编码参数到选择训练数据,这些价值判断在技术设计的多个阶段塑造了技术,可能会产生对某些群体有不当影响的人工智能工具,或考虑与指定任务无关的变量。另一方面,由于自动化行政得出结论是基于自主生成的模式和经验,而非离散的规则和原则,因此无法看到得出结论的过程,导致无法解读在决定作出的过程中如何权衡或者考虑不同变量以及具体推理链条。在这个意义上,自动化行政可能会侵犯行政相对人获得公正、无偏私决策的权利以及知晓决定理由的权利。给付行政中则不同,提出申请、提交材料、说明情况等均属于义务性程序,自动化给付没有在成文法规定之外增加行政相对人的程序性义务,是合法的; 行政机关对于义务性程序的取消、简化符合立法意旨且不违背行政相对人的预期,亦合法。自动化给付变申请为审核、主动发放,不仅未增加行政相对人的程序性义务,反而简化了程序性义务。
二是保障数据弱势群体的合法权益。自动化给付具有弥合数字鸿沟,消减数字贫困的功能,有利于实现对数据弱势群体的权益保障。数据弱势群体特指在数字技术普及中未充分享受数字红利的群体。数字弱势群体和传统社会弱势群体的范畴并不完全等同,还受主体数字素养和外在基础设施的影响。数字接入、可负担性以及数字能力等共同构成了数字鸿沟或“数字贫困”的主要决定因素,也是多维贫困的另一表现。数字弱势群体与信息控制者以及一般公众之间的数字红利差异直接关系数字社会公平正义的实现。尤其是在数字社会变革和数字公民塑造的双向作用之下,共享数字红利不再是抽象权益而是可以具象化的权益,这种数字红利分配的不均衡则会加剧显现。政府有义务为低收入群体和弱势群体(尤其是社会中的最贫困人口、女性群体、老年人、残疾人、青少年以及其他边缘化群体)提供有意义的其他数字服务机会。
(二)自动化给付的法律风险
虽然自动化提高了行政给付的效率,给付程序得以简化,但是行政给付是行政机关重要的行政职能,核心的行政法原则和精神亦应当得以遵循。自动化给付与下述法律原则存在龃龉,导致其面临着深层次的法律风险。
1.依法行政原则
自动化给付首先面临的问题是与依法行政原则不符。一方面,自动化给付面临自动化行政突破依法行政原则的经典质疑,即自动化行政依托算法模型自动生成,这意味着“原本由执法者依据法律作出行政决定的过程转变为由计算机程序员设计的算法自动作出决定的过程”。另一方面,自动化给付对行政给付的流程进行改造和简化,直接与法律规定的给付程序相左,挑战了依法行政。
2.辅助性原则
辅助性原则是福利国家的基本原则,只有在公民以个人之力无法照顾自己时,国家公权力才介入,以给付手段实现公民生存照顾的法律义务。辅助性原则确立了国家在给付行政中的补充地位和平衡作用。自动化给付以充足的财政资金为基础,旨在提供广泛、精准给付,若全领域铺开容易引发高福利国家的普遍危机,即“一味强调政府的给付义务可能导致国家财政难以持续,造成公众对政府高度依赖,减弱人们自给自足的能力,向全能政府时代倒退”。自动化给付亦会导致政府责任日益肥大,使原以国家辅助原则厘定的个人、社会以及政府的责任边界再度模糊,抑制个人、社会在给付行政中的作用。
3.信赖利益保护原则
自动化给付是授益性行政行为,应当符合法的安定性要求和信赖利益保护原则。信赖利益保护原则要求政府应当遵守和履行承诺,不得擅自改变和撤销业已生效的行政行为,在给付行政中信赖利益保护原则体现为行政机关应当提供连续的、稳定的给付,以确保受益人对给付利益的可预测性。行政给付和信赖利益保护均为利益调整机制,“行政给付通过积极的利益分配直接改变社会成员的利益占有状况,信赖利益保护原则则以利益可期性和稳定性的形成来确保公共负担平等。”自动化给付改变了传统行政给付制度配置的利益格局,既要行政机关负担高水平的给付义务,又需要维持受益人所享有的权利或利益的稳定性,两者往往难以兼顾。
4.分配正义原则
自动化给付可能引起分配利益不均衡。分配行政意指在资源有限和利益交叉的社会条件下,通过分配构造的设定与分配的具体实施等若干行为过程实现对利益合理分配的行政活动。“无论是规制行政,还是给付行政,都是以介入国民生活,并施以影响为目的的,但是前者以权力为基础,后者却以经济力量为后盾。”“在财产稀缺的背景下,行政主体所能分配财产的有限性,决定了行政主体不可能满足所有分配申请者的利益诉求,这是行政分配活动面临的普遍问题。”分配正义是宪法上平等原则在行政法领域的延伸,在三方或者多方给付法律关系中承认分享请求权(Teilhaberechte)存在即为例证。在传统行政给付模式中,给付行为有赖申请启动,法定申请要件承担着筛选功能。自动化给付将行政机关的给付义务履行从被动变为主动,给付资格条件的判断从审核变成自动判定,给付的覆盖面将大为扩展。依据分配行政理念,行政机关对A的给付行为将不同程度影响B的利益获得,行政机关必须在原有的分配申请者和新加入的分配申请者之间进行利益权衡。在财政预算一定的情况下,给付的范围越广,给付的标准和金额将会越低,无疑会影响业已形成的法秩序。
