【正文】
一、引言：近期多地频频提及“砸锅卖铁”一词
2023年下半年以来，特别是2024年以来，内蒙古、贵州、青海、重庆、泉州、通州等多地在言及自身化债压力时通过不同方式提及“砸锅卖铁”一词，揭示出自身财力与化债压力之大已到需要引起关注的地步。
需要关注的是，这里的地方并不仅仅局限于那12个重点省份（即东三省、天津、内蒙古、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏），还包括泉州、南通。
二、“
砸锅卖铁”是中央提法，源于47号文，意在化解地方政府债务
（一）从上述几个地方的表述来看，“砸锅卖铁”一词主要指化债，其在官方文件的首次出现实际上是47号文，即2023年12月24日印发的《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发（2023）47号）。
具体看，47号文明确提出“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目”。
（二）不过从时间轴上看，内蒙古乌海市是在2023年8月25日提出“砸锅卖铁”一词的，早于47号文。这说明，“砸锅卖铁”一词在化债方面出现的时间其实更早，只不过47号文将其作为正式官方表述，故可以看出2024年以来这个词的使用频率明显提高了。
实际上，2023年很多出险房企在向市场承诺化解危机时也曾多次使用“砸锅卖铁”一词，其中以碧桂园为代表，如其曾表态“家族肯定会砸锅卖铁支持公司的，公司会努力成为出险企业尽快恢复的一个样板”。
三、“砸锅卖铁”一词的表态成分很重，但给人的感觉很不好
（一）“砸锅卖铁”的语气很重，但其向上表态承诺的成分似乎更重一些，而给人的感觉其实也并不太好，它至少意味着该地区当前面临的困境和压力已经很突出。
（二）某种程度上来说，使用“砸锅卖铁”这一词汇的地区实际上是在说明自己手上已无余粮，或已无造血能力，需要外力给予支持，否则就只能“砸锅卖铁”了。
（三）“砸锅卖铁”的关键是有锅可砸、有铁可卖，即有资产可以处置。其实在这之后还有另外一个问题，那就是有资产可以处置，且资产真的能够处置。
（四）在当前的环境下，资产处置本身不是问题，问题是能够以合理的对价进行处置，以致后续不会引来诸如审计、纪检监察等麻烦。故从这个角度来看，地方政府通过资产处置来化解债务的路径基本是一条死路，它很难形成闭环。
根据47号文，“砸锅卖铁”是为了将地方债务风险降低至中低水平，如有些地区在提及“砸锅卖铁”时便提到“实现退橙‘降级’”。因为在降低债务风险之前，47号文明确提出要严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。
四、“砸锅卖铁”的本质是盘活存量资产：这是2022
年以来比较明确的政策指向
（一）2022
年以来盘活存量资产便已经是比较明确的政策指向
1、“砸锅卖铁”的本质是盘活存量资产，如重庆市璧山区政府便提出其是按照《重庆市璧山区推动国有资产盘活工作方案》相关要求，决定成立“砸锅卖铁”工作专班的。
2、实际上，盘活存量资产是2022年以来比较明确的政策指向，所以我们看到“砸锅卖铁”一词的出现时间要比47号文更早，这应该就是原因。
例如，早在2022年5月25日，国府便印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（下称19号文），随后国家发改委、财政部等发布了相应政策，南京、绍兴、河南、天津等地区亦紧随其后发布相关政策举措。
3、按照19号文的说法，盘活存量资产的目的在于降低政府债务风险和企业负债水平、扩大社会投资渠道、合理扩大有效投资以及提升基础设施运营管理水平。可见，降低政府债务风险和企业负债水平的目标被放在了首位。
4、从各类政策文件来看，通过盘活存量资产回收的资金在用于职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出后，主要用于项目建设。当然，对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。
（二）盘活什么样的存量资产？以及如何盘活存量资产？
1、19号文明确指出，盘活存量资产以国企、城投和存量资产较大、政府债务率较高的地区为主，鼓励民企参与，重点领域则具体可包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施、综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等，以及老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等以及国企开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。
2、盘活存量资产的关键在于需要有民企等增量资金进入，其具体路径主要包括公募REITs、PPP、产权交易、国有资本投资运营公司盘活、改扩建、改造与转型以及并购重组、不良资产收购处置、混合所有制改革、市场化债转股等。
3、当然也有一些地区在盘活存量资产方面出台了相关政策，如河南、天津、绍兴等地。不过从内容上看，除遵循19号文的基本要求外，大部分地区是将盘活存量资产作为缓解债务压力的一种手段（如湖南湘潭市提出“能用先用、不用可售、不售可租、能融则融”）。
就具体盘活路径上看，各地有一定差异，如河南更强调发挥平台公司的作用，且提出要更为关注符合存量资产盘活且纳税金额较大的重点项目；天津则将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核，盘活成效与年终绩效直接挂钩；绍兴明确提出2026年底前盘活市级存量资产突破600亿元，并将辖区内主要国企与城投平台（如产业集团、文旅集团、公用事业集团、黄酒集团、城投集团、交投集团、震元股份、轨道交通集团、金控公司、原水集团、国资运营公司）等纳入盘活专班工作小组。
五、有多少资产可以被盘活？
（一）根据《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2022年底，地方国有企业（不含金融企业）资产总额为230.1万亿元、负债总额为145万亿元，平均资产负债率为63%。考虑到这部分地方国企的资产负债率已经达到63%的位置，且经营已经相对市场化，故其盘活的空间其实并不大。
（二）真正需要盘活的是地方政府拥有的那些行政事业性国有资产。截至2022年底，地方行政事业性国有资产总额为53.3万亿、负债总额为10.4万亿。其中，行政单位和事业单位的资产总额分别为20.2万亿和33.1万亿。从如果简单从资产负债率来看的话，行政事业性国有资产的盘活空间还是比较大的。
当然，和其它政府存量资产相比，行政事业单位国有资产的形式较为复杂、涉及部门单位众多、操作起来难度大，故盘活起来遇到的问题可能也更多。
（三）此外下表中所列的数字还只是明面上的，不同地区能够盘活的存量资产可能差异还比较大，决策权亦存在明显差异。所以实际盘活时，行政事业性单位的家底可能还动不了，如有些地区便明确指出其现有可变现资产主要包括公租房及安置房、土地、商业楼宇等与地产行业景气度密切相关的资产，变现难度非常大。
六、结语：盘活存量资产没那么容易
（一）老实讲，政府存量资产的盘活是一项技术活，并不容易。这主要是因为，需要盘活的存量资产以前之所以没被好好利用的真正原因是，其大多存在诸如产权不清晰、前期手续不齐全、无法有效定价、项目的公益性与经营性无法有效区分等问题。
之不过以前日子好过的时候，地方政府没有太Care那些所谓需要盘活的资产，现在需要想各种办法从牙缝里挤出资金。
（二）现在盘活存量资产主要针对地方政府拥有或控制的低效、无效资产，充分挖掘地方政府拥有或控制的“三资”空间（即资金、资产和资源）。这类资产如果没有第三方力量介入的话是很难盘活的。从目前的政策导向来看，民企以及金融机构被地方政府寄予厚望，而国企与城投平台则在很大程度上承担着盘活的主体责任，所以根本逻辑并没有变。
例如，很多地方盘活存量资产的操作逻辑很简单，即国企与平台从政府手中购入存量资产，以此存量资产为基础再新建一个项目，同时以此存量资产和新建的项目为基础同时向金融机构进行融资，并将存量资产与新建项目进一步盘活来缓解债务。
因此，本质上还是地方政府要融资。例如，19号文明确提出要加大对拟盘活存量资产及实施主体的财税金融支持力度，地方政府及部门要向形成定期向金融机构推介盘活存量资产项目，鼓励金融机构通过发债等方式募集资金给予支持。当然应该要认识到，在盘活存量资产的过程中，如何撬动社会资本与金融机构的力量才是关键，融资平台的力量过于单薄。
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