国浩视点 | 飞向蓝天——浅读《民用无人驾驶航空器事件信息管理办法（征求意见稿）》，展望低空经济立法未来

2024年12月27日，国家发展改革委低空经济发展司正式亮相，该司负责拟定并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议、协调有关重大问题。低空经济司的成立，意味着国家在战略层面更加重视低空经济，将其视为新的经济增长点，是低空经济从“边缘创新”到“国家战略”的重要转折。2023年中国低空经济规模已突破5000亿元，其中无人机物流、城市空中交通(UAM)、应急救援等场景正在加速落地。

全球范围内，美国、欧盟等也已将低空经济纳入国家安全和产业竞争框架，例如：美国联邦航空管理局（FAA）2024年发布的《Advanced Air Mobility战略蓝图》中，明确将2030年实现规模化城市空中交通列为目标。我们可以大胆想象，《星球大战》系列电影中所构建的分层空域交通体系或者随处可见的飞行作业工具在不远的未来就会实现，低空经济的发展为我们打开了新世界的大门，也为经济的大力发展提供了全新的方向。

2025年2月7日，民航局航安办发布 《民用无人驾驶航空器事件信息管理办法（征求意见稿）》 （以下简称《办法》），对民用无人驾驶航空器事件信息管理，尤其是民用无人驾驶航空器事故和一般事件、紧急事件和非紧急事件的信息报告要求、报告流程进行了初步的规定。但任何一个新兴产业在高速发展的同时都不可避免的面临着法律覆盖滞后性的问题，目前低空经济法律法规现状存在框架初立但细节待补的问题，急需从现有法律体系的不完善、新兴技术带来的法律空白、跨部门协调、国际规则差异、责任认定难题、隐私与数据安全、公众接受度等方面全面展开。

低空经济的特殊性在于涉及空域资源的分割（涉军、民、行政事项的交叉）、新兴技术的融合、公共安全与隐私保护等复杂领域。2024年1月1日起正式实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》是目前低空经济领域的核心法规，明确了分类管理、空域使用、责任划分等原则,对操作人员、应急处置等事项做出规定。除此之外，类似《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《轻小型无人机运行规定》等文件或者地方性规范文件相继出台，针对特定场景或地方管理做出相对细化的要求，但是存在部门规章与地方政策衔接不畅问题、更多场景未进行规定的问题。

(一) 空域管理机制不完善

现行《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》虽提出“分类管理”原则，但低空空域（如真高120米以下）仍以“隔离划设”“静态隔离”为主，低空空域虽已逐步开放，但审批流程复杂，低空飞行需经军方、民航、地方政府多部门审批，而地方试点政策（如深圳、海南）存在差异，动态释放机制尚未建立,缺乏动态释放机制。例如，物流无人机需实时申请空域，尤其在跨区域飞行时因政策限制导致效率低下，难以支撑高频次商业运行。因此，如何通过立法建立“动态空域预约+快速审批+数字围栏”机制，平衡安全与效率应当是下一步立法及技术发展的重要方向。

(二) 载人eVTOL的应用与法律滞后

eVTOL（电动垂直起降飞行器）已进入试飞阶段，但现行法规未明确其适航认证标准、起降场建设规范及事故责任划分,若发生事故，可能因责任界定不清导致赔偿纠纷（如制造商、运营商、乘客责任如何分担）。另外，eVTOL采用自动驾驶功能，L4级无人机依赖AI自主决策，但现行法律未明确算法错误导致事故的责任归属。因此，需立法界定“算法责任”，例如参考欧盟《人工智能法案》要求开发者承担算法透明度义务。

(三) 责任认定与赔偿机制的不明确

无人机事故的责任认定可能涉及运营人、飞手、制造商、第三方服务商（如云系统提供商）等多方主体。例如，因飞控系统漏洞导致坠机，责任应由软件开发商还是运营商承担？现行法律法规未针对低空设备特殊性细化责任条款。这就导致保险制度覆盖不足的问题，2023年某农业无人机喷洒农药误伤居民，保险公司以“操作违规”拒赔，现有无人机保险多限于财产损失，对第三方人身伤害、数据泄露等风险保障不足。eVTOL载人场景更需高额责任险，但缺乏强制投保法律依据。

(四) 数据安全与隐私保护冲突

低空经济涉及无人机物流、城市空中交通、农业植保、地理测绘、应急救援等等,在执行此类任务时收集地理位置、图像视频数据，这些数据可能地理信息、个人隐私，比如人脸、车牌等。运行过程中会与地面站、云服务器进行通信，传输数据，这中间可能存在被截获或篡改的风险。此外，数据处理和存储环节也可能有漏洞，比如未加密的数据存储导致泄露。尤其是无人机测绘所获取的高精度地理信息涉及国家安全，根据《测绘法》的要求需要持证方可进行测绘，而消费级无人机经常在无意间违规并形成关键数据，这就需要司法解释明确行为与边界，打通各部门法律法规的衔接。

(五) 公众接受与社会治理

低空经济通常涉及无人机、空中出租车、物流配送等领域，这些技术在近年来发展迅速，但公众的接受度可能参差不齐引发社会治理问题。无人机噪音、飞行器坠落风险、隐私侵犯（如无人机监控）等隐患容易引发公众担忧,比如无人机送货虽然方便，但可能会引发人们对隐私泄露的担忧，或者担心无人机坠落造成安全事故。另外，新兴技术（如eVTOL）的可靠性尚未被广泛验证，公众对“空中交通”的接受度受限于直观体验。此外，不同部门之间的协调也可能存在问题，比如民航局、地方政府、公安部门等需要协同合作，但实际操作中可能存在职责不清的情况。因此，除了加快技术成熟之外，亟需建立完善的法律法规及相应的规范性文件对低空领域进行事无巨细的规范。

《办法》是我国首部专门针对民用无人机事件信息管理的系统性规章，旨在通过规范事件信息的收集、分析和应用，构建低空经济安全治理的核心框架。《办法》共四章二十三条，围绕“事件定义—报告流程—分析应用—配套规则”的主线设计，首先规范事件分类与判定：明确无人机事件分为事故、一般事件两级，并进一步细化为紧急事件（需立即报告）和非紧急事件（限时报告），覆盖从人员伤亡到设备故障的全场景。规范以“运营合格证持有人”为核心责任主体，构建“运营人—监管局—地区管理局—民航局”的垂直报告链条。建立信息共享与安全：通过全国统一安全信息系统（safety.caac.gov.cn）实现数据互通，同时严格限制信息滥用，平衡安全需求与隐私保护。建设配套保障机制：引入自愿报告系统（SCASS）、信用惩戒、预警警示等工具，形成“强制+自愿”的双轨治理模式。本《办法》的核心亮点在于：

(一) 精细化事件分类与判定标准

将事件按后果分级，区分“事故”（人员死亡/重伤、航空器损毁）与“一般事件”，明确修复费用超过10%即视为“受损”，避免责任模糊（第二十一条）。按紧急程度分类，紧急事件（如无人机与有人机相撞、失控、起火）需12小时内填报系统，非紧急事件（如指挥链路失效2分钟）限时48小时（第十二、十三条）。建设动态调整机制，对暂时无法界定严重性的事件（如人员受伤程度），要求按“从严原则”先行报告，后续补充修正（第十一条），防止瞒报漏洞。

(二) 责任穿透与合规强化

明确运营人主体责任，明确“特定类/审定类合格证持有人”及大型无人机企业必须指定专职安全信息管理人员，且需通过培训考核（第六条），推动企业建立内部安全管理体系。建立信用惩戒联动，对瞒报、谎报行为，除罚款外纳入民航信用黑名单（第七条），与《社会信用体系建设法》形成合力，提升违规成本。

(三) 技术创新与治理工具适配

设立自愿报告系统（SCASS）：鼓励个人匿名报告安全隐患（第八条），通过微信公众号、邮件等多渠道降低参与门槛，借鉴国际民航组织（ICAO）自愿报告机制，激发社会共治。出台预警与数据分析，要求民航局定期分析事件趋势并发布安全警示（第十七、二十条），推动从“事后处置”转向“事前预防”。

(四) 国际规则接轨尝试

采用术语定义国际化，如“运输类无人机”按重量（固定翼5700kg、旋翼3180kg）和载客量（19人以上）划分（第二十一条），与欧盟EASA无人机分类标准（CATEGORY C/D）部分对接。明确数据共享边界：规定事件信息仅用于安全改进，禁止擅自公开敏感内容（第十五、十六条），呼应《个人信息保护法》和GDPR跨境数据规则。

该《办法》是我国低空经济立法从“框架构建”转向“精细落地”的关键一步，其核心价值在于是我国首次系统规范无人机事件管理全流程，为行业提供明确操作指南填补了制度上的空白，通过信用惩戒、强制培训等工具，倒逼企业建立安全管理内控机制强化了主体责任，通过术语定义与数据规则向国际标准靠拢，助力中国无人机“走出去”。未来应该有更多的配套细则落地实施，例如事件判定的细则指南、数据接口的标准、小微企业的介入政策等。从监管角度来说，应该更加注重技术赋能，例如利用区块链存证飞行数据、AI自动生成报告，降低合规成本。总之，该办法的出台，标志着我国低空经济治理进入“用数据说话、靠规则护航”的新阶段，为万亿级产业发展奠定安全基石。

政府对低空经济进行立法的必要性和紧迫性，主要涉及安全、发展与治理三重逻辑的考量，首先是安全风险的紧迫性，全国无人机事故频繁发生,无人机炸机、失控坠毁等硬件故障频发，但现行法规对产品安全标准（如动力系统冗余设计）缺乏强制约束，对事故责任划分与处置亦略显苍白。其次是产业升级的驱动，我国低空经济规模预计2025年达1.5万亿元，但企业因规则模糊而投资谨慎,虽然技术领先但标准滞后,例如大疆等企业已推出L4级自主无人机，但空域交互协议、AI避障算法认证标准尚未出台。最后是与国际接轨的压力，国内需要立法与国际接轨甚至主导低空领域法律法规的发展，进一步的消除跨境贸易的壁垒以实现国际接轨。

需要重点立法的细节方向首当其冲的即空域的精细化管理，通过立法实现动态空域释放,建立“数字围栏+实时空域预约”机制，授权地方政府试点动态空域划设（如深圳低空经济示范区）。制定有人机和无人机的衔接制度，规定混合空域内避让优先级、通信协议等。从低空产业链责任体系而言，建议在《产品质量法》中增设无人机专项条款，要求制造商对关键系统（如飞控芯片）提供长年限数据追溯能力。建立“运营人-飞手-保险机构”三方责任分担机制，明确AI自主飞行时的责任归属。从 数据与隐私保护的角度，立法完善地理信息合规，出台测绘与地理信息采集实施细则，规定消费级无人机自动脱敏处理敏感地理坐标（如军事设施周边500米）。设立低空数据“负面清单”，明确涉及国家安全的数据本地化存储要求。出台《低空航空器起降场技术规范》，统一物流无人机枢纽、eVTOL垂直起降点的消防、导航标准。针对不同风险等级无人机（如7kg以下微型机、150kg以上货运机），制定差异化的适航审查流程。

低空经济的法律挑战本质是技术迭代、产业扩张与制度供给不足的结构性矛盾。未来需聚焦以下方向：填补关键领域立法空白，优先出台低空领域专门法律，整合空域管理、责任认定、数据安全等规则。强化技术赋能法律实施：利用区块链存证无人机飞行数据、AI自动生成合规报告，降低监管成本。推动国际规则互认：通过“一带一路”低空经济合作框架，输出中国标准（如无人机适航认证体系）。只有通过系统性法律创新，才能将低空经济的“飞行风险”转化为“制度红利”，最终实现“飞得稳、飞得远、飞得高效”的治理目标。

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