土地改革释放重要信号（天风宏观宋雪涛）

推进“ 以人为本 ”的新型城镇化，提高土地要素流动的市场化程度和交易范围， 优 化“耕地占补平衡制度” ， 最终实现“地随人走”。

二十届三中全会将是今年宏观政策的一条重要主线。 2月19日的中央全面深化改革委员会第四次会议 [1]给三中全会埋下伏笔，勾勒出改革的雏形。

会议强调，今年是全面深化改革的 “又一个重要年份” ，改革内容要聚焦 “妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍” ，改革举措要 “有鲜明指向性，奔着解决最突出的问题去“，“改革味要浓、成色要足” 。

其中， “增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力、建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度” ，排在了本次深改委会议议题的第一位。

显然，土地要素管理制度可能就是“妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”和“最突出的问题”之一。

会议指出 “要统筹好区域经济布局和国土空间利用” ，言外之意是当前土地的分配并没有充分匹配区域经济布局的分化，还有进一步改善的空间。

2023年6月《国务院关于区域协调发展情况的报告》[2]中指出，“从客观因素看，我国国土广阔，不同地区的自然资源禀赋、经济发展基础等存在较大差异，经济发展不可能整齐划一‘齐步走’”， “不同地区在国家发展全局中承担的功能定位不同” ，“评判一个区域是否协调发展，不能单一以经济指标作为标准，更不能简单以GDP论英雄，而是要看其承担的功能是否有效发挥”。

区域协调发展并不是区域平均主义，而是根据不同区域的资源禀赋来配置生产要素，最大化地发挥比较优势，形成优势互补。

习近平总书记在2016年1月18日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话 [3] 中指出，“ 平衡是相对的，不平衡是绝对的 。强调协调发展不是搞平均主义，而是更注重发展机会公平、更注重资源配置均衡”。

有的地区适合发展工业，就应该给予更多的工业用地指标；有的地区人口持续净流入、住房需求不 断增加，就应该提高其住宅用地指标；有的地区适合发展农业，则应该扩大其农用地面积。

但是从各省份城区人均拥有建设用地面积和工业增加值的比较来看，建设用地的分布与工业发展并不完全匹配。例如，2022年甘肃城区人口平均拥有的建设用地是广东的1.7倍，而工业增加值仅为广东的7%。

因此，土地要素尤其是建设用地指标，有必要进行跨区域流动。

本次会议强调了 “对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进” 。

我们认为改革 的紧迫性来自 三个方面。

第一，当前土地要素流动市场化程度不高，交易范围较窄。

2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》 [4] ，要求“推动经营性土地要素市场化配置”、“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制”、“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。

当前我国的土地要素流动以保护耕地为前提 ，采用的是“耕地占补平衡制度”——即非农建设占用耕地“占多少，垦多少” [5] ，如果缺少新开垦耕地的自然条件，就需要从其他区域进行调剂。

但在现行制度下，调剂以“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充” [6] ，用地指标跨省交易仍然需要用地省份先向中央申请、中央再找其他省份补充耕地，交易价格也相对固定， 尚未建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制 [7] 。

第二，“人地挂钩”有待改善，释放人口流入城市的长期发展空间。

有的城市不断吸引人口流入，但建设用地面积并没有以相应的比例增加，导致人均占地面积不断下降；有的城市人口持续流出，但建设用地面积并没有相应减少，导致部分土地闲置。 例 如 ， 2022年江苏省的城区人口增加了45万人，但建设用地面积反而减少了981平方公里； 而四川省的城区人口减少了145万人，但建设用地面积增加了17平方公里。

第三，土地财政持续退坡，亟需财税体制改革。

土地出让收入是地方政府的重要财源，近年来，土地出让收入占地方综合财力30%左右，占地方政府性基金收入90%左右。随着房地产的下行，地方政府土地出让年收入已经从2021年的8.5万亿元大幅下降到了2023年的5.8万亿元。

而房地产的中长期需求还将继续回落（详见报告 《地产下行的尽头：多少亿平是终点？——中国房地产市场的长期需求测算》 ，2022.10.22），过去依托于商品房的土地财政可能仍要退坡，尤其是人口净流出的城市压力更大，如何在后地产时代挖掘地方财源的新增长点是当前财税体制改革的关键。

改革的核心是解放对要素的束缚，而人和地是最重要的生产要素，因此未来的改革方向 必然是深化户籍制度改革和土地制度改革，进一步提高要素生产率。

深化土地制度改革，需要推动“以人为本”的 新型城镇化，提高 土地要素流动的市场化程度和交易范围， 优化“耕地占补平衡制度”， 最终 实现“地随人走” 。

“地随人走”的本质是城镇建设用地的增减要与人口的流动相匹配。

2016年《政府工作报告》 [8] 指出，“深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全‘人地钱’挂钩政策”，首次提出了“人地钱”挂钩。2022年中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》 [9] 要求“完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”，再次对“人地钱”挂钩进行了强调。

“地随人走”要获得成功，需要关注的是农业人口进城落户后的宅基地问题，合适的解决方案既能给进城落户的农业人口带来一次性的土地财产性收入，也能给城市发展增加新的建设用地指标。 如果 农业人口进城落户退出宅基地，宅基地经过开垦后补充为耕地，按照土地增减挂钩原则（城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩），可以增加相应面积的城镇建设用地。

重庆的“地票模式”提供了一种“地随人走”的思路，在未来的改革过程中可以推广到用地指标的跨区域交易中。 根据《重庆市地票管理办法》，土地权利人可以将其建 设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地，获得的建设用地指标为地票，地票可以在重庆农村土地交易所进行交易，地票初次交易的净收益由农户和村集体按比例分成；持有地票者在新增建设用地时，可以使用地票办理农用地转用手续，无需缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。 [10]

截至2021年，我国城镇常住人口约有9.1亿人，而城镇户籍人口则仅有6.6亿人，常住城镇但未落户的人口约为2.5亿人， 改革的空间仍然巨大 。