【PPP实操】学校新校区建设 PPP 项目实施方案

商丘医学高等专科学校新校区建设PPP项目实施方案

1．项目概况

1.1 项目基本情况

根据国家有关鼓励社会资本投入教育领域、大力发展职业教育 的精神要求，经商丘市人民政府批准，决定采用政府与社会资本合 作（PPP）模式投资建设商丘医学高等专科学校新校区建设。

商丘医学高等专科学校新校区建设 PPP 项目（以下简称“本项 目”）用地位于商丘市民主西路以南、八一西路以北、经二路以西、 西绕城高速以东，古宋河两岸。项目概算总投资为 8 亿元（征地及 拆迁安置约 2 亿元，项目工程建设约 6 亿元），规划建设用地面积1,150 亩，规划建筑面积为 33 万平方米，将建设教学楼、实验楼、 图文信息中心、学生公寓楼、校（系）行政办公楼、体育场馆、大 学生服务中心、学生食堂、校医院、人体馆及校园配套基础设施等。 建成后，计划在校生人数12,000 人，教职工 700 人（将来逐步增加 至 1,500 人）。

2．项目运作方式

PPP 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营- 移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、 设计-建设-融资-经营（DBFO）等。

2.1 学校项目常见运作模式

当前，国外学校采用政府和社会资本合作的实践很多，由于探 索时间较早，所受体制约束小，社会资本参与到学校的投融资、建设、运营等各环节，包括校园基础设施 DBFO，食堂、校车等外包，

教学服务外包，学校整体私人运营等，且在美国等发达国家采用政 府和社会资本合作办学占学校总数的比例很大。受到传统观念及办 学制度影响，国内学校的政府与社会资本合作起步较晚，合作办学 在学校总数中占比相对较小。国内学校政府与社会资本合作模式主 要包括：

（1）BOT 模式

政府吸引社会资本投资兴建学校，特许期内民间资本拥有经营 管理学校的自主权，特许期满后产权归属政府所有。浙江嘉兴的新 湖中宝公司与政府签订特许经营协议完成了南湖国际实验学校、南 湖国际实验中学的建设和嘉兴高级中学、秀洲现代实验学校的续建。

这种模式能充分利用社会资本办学，但往往都是在地方政府的 优惠政策扶持下发展起来的，在没有优惠政策的情况下，开展起来 难度很大。

（2）委托运营(O&M)

委托运营模式指学校保持公有性质，将学校部分或全部运营任 务交给社会资本方运营，并由指定机构对委托运营业绩进行考核。

为明教育集团以北大附中为依托，与各地政府开展合作办学， 每一合作项目均由当地政府负责出资建校，学校建成后交为明教育 集团负责运营。这种方式将教育集团成熟的办学理念复制到教育薄 弱地区，有效提升了各地的办学水平。

（3）托管模式

托管模式核心就是将优质学校与薄弱学校结成“办学共同体”，共享办学理念、教育资源、管理体制，通过具有优秀教学资源及管 理经验的学校带动落后的学校，尽快缩小校际办学质量差距。托管 期间，学校保持独立法人地位，其办公属性、隶属关系、教职工人 事编制性质不变，校舍、土地、设备、仪器等权属性质不变。学校 将成立校理事会作为学校最高权力机构，实行理事会领导下的校长 负责制。2013 年温州平阳县教育局和平阳县浙鳌高级中学签订协议，委 托该校管理公立平阳县第二中学，为温州市激活办学机制，推进教 育体制改革做出尝试。

（4）DBFO 模式 

该模式由社会资本负责筹集经费建设学校，学校保持公立性质，产权属于政府，建成后社会资本负责部分或全部除教学业务外的其 他业务。社会资本建设学校的投资成本由财政补贴资金全额分期偿 还，社会资本运营学校非核心业务部分由其自负盈亏。

使用 DBFO 模式办学，学校体制及运营方式与公办学校保持一 致。社会资本仅仅拥有部分非核心业务的运营权及获取运营收益权。

2.2 商丘医学高等专科学校新校区运作方式

结合本项目的特点和地方需求，商丘医学高等专科学校新校区 拟采用教学等核心任务由商丘医学高等专科学校承担，非教学业务 由社会资本方承担的方式运作。商丘医学高等专科学校和社会资本 方在签订合资协议后成立项目公司，商丘市人民政府或其指定授权机构和项目公司通过签订特许经营协议授予项目公司对商丘医学高等专科学校新校区的特许经营权，明确项目公司特许经营权的范围和期限。项目公司负责宿舍物业管理、校园维护、食堂运营、校园商业开发、商铺出租等，商丘市人民政府或其指定授权机构则负责 对项目公司进行监督，对其提供服务的质量进行评价。双方合理分工合作，各取所长，保证项目的高质量实施和“物有 所值”。

具体运作模式如下：

商丘医学高等专科学校负责项目初期及建设期内项目的建设设计；待商丘医学高等专科学校和社会资本方共同出资设立的项目公 司成立后，由项目公司负责项目后期建设，商丘市住建主管部门对 学校的建设进行监督管理，要求项目公司按时、高质量地完成项目建设。在项目运营期内，商丘市人民政府或其指定机构协同本级各 职能部门，如市物价管理部门、商丘市财政局等负责监督管理项目 公司所提供的服务，并按照特许经营协议的约定，支付相关政府付 费款项。

项目公司在项目建设期应根据项目建设规模、设计方案、建设 要求，及时足额筹措资金，承担项目全部基础设施及相关设备的建 筑与安装，包括教学楼、实验楼、图文信息中心、校（系）行政办 公楼、学生公寓楼、体育场馆、大学生服务中心、学生食堂、校医院、人体馆及校园配套基础设施等。项目建设完成后，在特许经营 期内，本项目资产产权归属于项目公司。项目公司将在特许经营期内，根据政府方的授权范围，负责学生住宿、校园维护、食堂经营、校园商业开发、商铺出租等。其中 校园商业开发仅指为了满足学生需求的超市、浴室、理发店、餐馆、 商铺等商业开发，不得进行面向社会需求的大规模商业开发项目。

3．交易结构

商丘医学高等专科学校提供土地使用权用于项目建设，并将已 投入前期土地建设费用 1 亿元出资与中标社会资本方以 1.4 亿元现金 合资成立项目公司。项目由商丘市人民政府或其指定机构负责对外 招标，中标社会资本方与商丘医学高等专科学校合资设立项目公司， 项目公司注册地位于商丘市。项目公司自筹资金，投资建设项目， 在特许经营期内，项目资产归属于项目公司。

3.1 合同体系

商丘医学高等专科学校与中标社会资本方签订合资协议成立项目公司，明确项目公司的注册资本金、合资双方各自所占项目公司 的股权比例、合资双方的权利义务关系、项目公司的公司章程以及 合资双方发生争议时的争议解决方式等内容。同时，合资协议中明 确合资双方就学生住宿、食堂经营、校园商业开发、校园维护等收 益的收益分成机制。商丘市人民政府或其指定机构与项目公司签署特许经营协议， 明确项目公司的特许经营权范围和期限，就学生住宿、食堂经营、 校园商业开发、校园维护等业务明确定价收费机制、价格调整机制 及相应监管考核机制。由商丘市人民政府或其指定机构负责对项目 公司提供的服务进行监督管理，并在特许经营协议中明确价格可行 性缺口补偿机制，确定补偿标准和补偿金额的支付方式。

3.2 项目投融资结构

商丘医学高等专科学校与中标社会资本方应成立项目公司，项 目公司的注册资本金应不低于项目总投资的 30%。本项目合资公司 的注册资本金暂定为项目总投资（8 亿元）的 30%，即 2.4 亿元。其 中商丘医学高等专科学校以其新校区已投入的土地前期建设费用 1 亿元出资（实际出资额以评估后为准），中标社会资本方以现金 1.4 亿元出资，双方各自所占项目公司的股权比例为41.67%、58.33%。项目公司的建设资金来源包括项目公司的自有资金、项目公司 外部融资资金和政府项目建设补助资金（若有），项目公司外部融资 资金一方面包括社会资本方以其自身名义向金融机构融资；另一方面，社会资本方可以通过为项目公司提供担保方式，以项目公司名义向金融机构融资，获得债务资金投入。 政府项目建设补助资金只能用于项目建设用途，不得挪作他用。政府项目建设补助资金可作为政府方出资，追加政府方资本金。

4．项目回报机制

PPP 项目回报机制是项目收入的来源方式，主要包括使用者付 费、政府付费和可行性缺口补助等，项目具体的回报机制则是由项 目自身的经营属性所决定。

使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务， 一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可 行性缺口补助，是指第三方收入不足以满足社会资本或项目公司成 本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和 其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政 府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。而对于缺乏“第三方 收入”基础的非经营性的项目，则主要依靠政府付费来回收投资成本。

本项目学校经营能产生一定的收益，但收益无法弥补社会资本 投资总额及合理的投资回报率要求。因此本项目拟采用可行性缺口 补助的方式来弥补第三方收入不足以满足社会资本的合理回报。本项目第三方收入的范畴包括学生住宿、食堂运营、商铺出租、 校园商业开发、校园维护等。商丘市财政部门按照《特许经营协议》确定的补贴金额，支付 可行性缺口补助。项目公司根据既定要求及分成规则，自行测算校舍建设投资成 本及其特许经营范围内经营业务的营业成本和收益，投标竞争政府 补贴金额。

4.1 第三方收入

（1）学生住宿收入

学生住宿收入为使用者付费，由项目公司直接收取。付费标准 由学校提前测算，并在《特许经营协议》中明确。

（2）食堂运营收入

（3）食堂运营收入指项目公司在特许经营期内运营食堂产生的收入，

由购买服务者直接付费。食堂由项目公司运营并自负盈亏。超额收 益部分由社会资本方和学校按照《合资协议》约定的方式分成。

（3）商铺出租收入

商铺出租收入指为满足学生需求而开展的配套校园商业服务业 务，由项目公司向承租方收取租金。此部分完全属于项目公司市场 行为，收费定价机制由项目公司在监管部门的制度内自行定价，超 额收益部分由学校和项目公司按照《合资协议》约定分成。

（4）校园商业开发收入

校园商业开发收入指为满足学生需求而开展的校园商业服务业 务。此部分完全属于项目公司市场行为，收费定价机制由项目公司 在监管部门的制度内自行定价。此项付费由购买产品及服务个人直 接付费给项目公司或商铺所有者，超额收益部分由学校和项目公司 按照《服务协议》约定分成。

（5）校园维护收入

校园维护收入是指新校区物业维护所产生的收入，由商丘医学 高等专科学校向项目公司支付，支付金额由项目公司与商丘医学高 等专科学校协商并按照行业标准支付。

4.2 可行性缺口补助

本项目依靠学校学生住宿、食堂运营、商铺出租、校园商业开 发和校园维护作为项目收入来源的情况下，不足以弥补社会资本投 资建设成本及合理回报率要求。不足部分由政府方财政资金予以补贴。政府补助资金将根据商丘市人民政府或其指定机构与项目公司签署的《特许经营协议》，由财政资金履行付费义务，按照特许经营 期限分期付费。项目概算总投资为 8 亿元，第三方收入包括学生住宿费、食堂 运营、商铺出租、校园商业开发、校园维护等。在可行性缺口补贴的项目，在项目运营期，政府承担部分直接 付费责任。政府每年部分付费数额包括：社会资本方承担的年均建 设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式如下：

4.3 超额收益分成机制

为了督促社会资本更好的提供校园服务，同时抑制社会资本获 取暴利。针对学校运营维护收入和校园商业开发收入，在商丘医学 高等专科学校与中标社会资本方签订的《合资协议》中设立超额收 益分配机制。

表4.2：经营性业务分成表

这项机制能在激励项目公司提供优质服务以获取更大利润的同时，利用分成机制保证学校获取部分超额收益。

4.4 价格调整机制

4.4.1 学生住宿费调价机制

学生住宿费收费的初始定价由项目公司提前测算、按年统一支 付，付费标准如需变动，应由项目公司提出，根据通货膨胀率、人 工成本等具体变化，经物价主管部门审核批准后适时调整。调整数 额依据国家相关政策由项目公司根据《特许经营协议》中事先确定 的调价机制确定，但浮动范围一般不超过上一次付费标准的 10%。

4.4.2 食堂运营收费调价机制

学校食堂具有公益性和普惠性，价格调整相对敏感。因食品成 本及人工成本变动确需调价的，由项目公司进行调研并出具相关结 果，报经商丘医学高等专科学校进行审核同意。

4.4.3 商铺租金收入调价机制

项目租金收入部分完全属于项目公司市场行为，收费定价机制 由项目公司在监管部门的制度内自行定价。

4.4.4 校园商业开发收入调价机制

校园商业开发收入由使用者个人付费，根据人工成本、服务的 需求量及通货膨胀等相关因素的变化，由项目公司自行定价，调价 受商丘医学高等专科学校监管。

4.4.5 政府补贴调价机制

政府补贴金额不随学校运营维护业务收入及校园商业开发收入的变化而调整。政府补贴金额随中国人民银行 5 年以上长期贷款基准利率（下称“基准利率”）做相应调整。政府方按照投资者中标的政府年度付费金额，折算为投资者的 要求回报率，并根据要求回报率计算年度补贴金额。投资者的要求 回报率扣减同期“基准利率”后的溢价，确定为投资者的回报溢价。 即：PR=R-i， 其中： PR：资者的回报溢价， R：投资者的要求回报率， i：基准利率。运营期内政府年度付费金额的调整与基准利率挂钩，当某一运 营年度内基准利率发生变化，政府方有权利按照下列公式，调整投 资者的要求回报率，并据此调整政府年度付费金额。RN=PR+iN， 其中： RN：投资者的调整后要求回报率， iN：调整后的基准利率。政府年度付费金额于央行调息之日起下一年度进行调整。

4.5 项目补贴

如商丘医学高等专科学校以自身名义向上级单位申请项目建设 补贴资金，补贴资金属于医学高等专科学校。补贴资金到位后，用以冲抵初始投资资金，在其他条件不变的情况下，可行性缺口补助金额将在项目补贴冲抵初始投资资金的当年根据扣减补贴额后的投 资额作相应调整。

4.6 提前偿还

在《PPP 协议》中约定，如果财政具备提前支付能力，可以提 前偿还投资额，并按照协议中约定的调价机制调整可行性缺口补助 金额。

政府提前偿还投资额应保证中标社会资本在《特许经营协议》 中所约定的合理投资回报率，不得侵犯社会资本方正当投资收益诉 求。

5．采购方式

5.1 采购方式选择 根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度规定，PPP项目的采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋 商和单一来源采购。本项目核心边界条件清晰，技术经济参数明确、完整，符合国 家法律法规和政府采购政策，适合采用公开招标的采购方式。本次公开招标实行资格预审，招标文件将只提供给通过预审的 合格投标人。评审小组根据招、投标情况进行项目评审，推荐候选 中标的社会资本。评审结束后，组建谈判工作组，根据评审报告推 荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就项目合同进行谈判， 率先达到一致的候选社会资本即为预中标人。资格预审公告应在河南省财政厅指定的政府采购信息发布媒体 上发布。

5.2 招标主体

本项目由商丘市人民政府或其指定机构作为招标人，统筹负责 公开招标工作，包括协调咨询机构设计PPP 实施方案、设计 PPP 采 购流程、编制资格预审文件、编制采购文件、编制 PPP 项目特许经 营协议，与商丘医学高等专科学校讨论确认项目实施方案、资格预 审文件、采购文件和项目协议，组织实施项目采购，签署和履行 PPP 协议等。

5.3 项目的工作内容

本项目的工作内容包括：

（1）投融资：包括组织成立项目公司并注入资金，对 PPP 项目 进行融资，对项目公司进行管理，完成以上工作所需的法律手续和 其他相关工作。

（2）项目工程建设：包括教学楼、实验楼、图文信息中心、校

（系）行政办公楼、学生公寓楼、学生食堂、体育场馆、大学生服 务中心、校医院、人体馆及其他校园基础设施建设等。

（3）业务运营：包括学生住宿、商铺出租、校园维护、食堂经 营及校园商业开发等工作。

5.4 社会资本资格要求社会资本方可以是一个同时具备投融资能力、符合本项目施工 资质及能力、具备特许经营能力的独立法人；或具备投融资能力、 符合本项目施工资质及能力、具备特许经营能力的联合体。如联合 投标的，投标文件中应约定合作相对方作为联合体的牵头人。

本次招标的核心条件是：

（1）投标人必须是中华人民共和国境内依法成立企业法人，具 有独立法人资格和独立承担民事责任的能力，且营业执照年检有效；

（2）具备建设行政主管部门核发的房屋建筑工程施工总承包一 级或以上资质；

（3）投资人能提供 1.4 亿元人民币或以上的银行资信证明； 本项目允许社会资本组成联合体参与竞标，联合体数量不超过 2家，并需明确牵头单位。

5.5 评审方式

本次公开招标采用综合评审法选择社会资本。主要评审指标包 括可行性缺口补助报价、技术方案(建设、运营）、投融资方案、项 目业绩方案等。评分总分为 100 分，其中政府补贴报价满分分值为30分，项目技术方案满分分值为 45 分，投融资方案满分分值为 10分，项目业绩方案满分分值为 15 分。

5.5.1 可行性缺口补助（30 分）

投资者需自行测算所要求的政府年度付费金额，并以此为报价 标的。商务报价满分分值为 30 分，满足招标文件要求且投标价格最 低的有效投标报价为评标基准价，得满分。其他投标价格分统一按下列公式计算：

评标基准价投标报价得分＝投标报价*100*30%

5.5.2 项目技术方案（45 分）

主要考察社会资本方拟定的建设方案、校园运营及维护方案等。

5.5.3 投融资方案（10 分）

社会资本方应进行合理的财务测算，设计完整可行的投融资方 案，并落实项目投资所需资金。

5.5.3.1 投、融资方案（5 分）

根据社会资本投、融资方案是否严密、可靠、有效及切实可行 等方面进行评分。

优得[5，3）分，良得[3，1）分，差得[1，0]分。

5.5.3.2 资金投入计划及有关保证措施（5 分）

对社会资本资金投入计划是否合理可行，是否落实资金来源及 数量，是否结合工程进度合理安排，保证措施是否切实可靠等方面 进行评分。优得[5，3）分，良得[3，1）分，差得[1，0]分。

5.5.4 项目业绩（15 分）

社会资本方具备 2012 年以来的类似业绩，每一个业绩得 5 分， 最高可得15 分，以合同复印件或中标通知书为准。

6．主要边界条件

6.1 特许经营期限

根据建设部 126 号文和行业惯例，特许经营期拟设定为 25 年（不 含建设期）。特许经营期自上述项目设施竣工验收日起计算。

6.2 土地使用权利

项目用地以划拨形式提供给商丘医学高等专科学校，商丘医学 高等专科学校以已投入前期建设费用作价入股项目公司，由项目公 司负责项目建设。项目公司自行承担与项目土地使用、房产等有关 的各项税费。政府方前期缴纳的土地征收补偿、居民安置、“三通一 平”等费用，将计入项目总成本，由项目公司承担。

6.3 项目公司有关限制

未经商丘市人民政府或其指定机构事先书面同意，在特许经营 期内项目公司不得从事《特许经营协议》所约定的授权经营范围以 外的其他任何经营活动,不得擅自将经营业务转包给任何第三方，且 不得为任何第三方提供相关校舍建设及校园非教学业务经营服务。未经商丘市人民政府或其指定机构事先书面同意，项目公司的 发起人持有的股权不得转让或质押。

6.4 履约保障边界

项目将设立投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移 交保函等保障体系，以保障项目按期建设、按时投入运营，维护相 关权益。根据相关法规规定，PPP  项目投标保函金额则一般不超过项目投标报价的 2%，履约保函金额一般不超过建设总投资的 10%，维护保函的金额一般不超过建设总投资的5%。

6.5 项目移交

项目工程竣工验收后，项目公司按照《特许经营协议》约定将 项目设施移交给政府方，同时政府授予项目公司上述运营项目设施 的权利。特许经营期满或发生协议提前终止情况时，政府按照协议 约定无偿收回项目设施的经营权，项目公司需做好移交资产的评估、 性能测试及资金补偿及相关移交手续。

6.6 项目违约处理

项目建设及运营过程中，项目公司未履行《特许经营协议》约 定义务、社会资本方未履行《合资协议》履行约定义务的，各自应 承担相应的违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔 偿损失和解除协议等。当项目公司或社会资本方发生严重违约情形 或危及社会安全和公共利益时，政府相关部门有权临时接管项目或 提前终止协议。

6.7 争议解决

项目实施过程中，发生争议且无法协商达成一致的事项，争议 方可依法申请仲裁或提起民事诉讼程序。若遇与政府履行公共管理 职能相关的争议问题，遵循行政诉讼程序解决。

6.8 风险分配机制

按照最优风险分配、风险收益对等和风险有上限三个基本原则 在政府和项目公司之间合理分配风险，具体分配方式如下：

项目公司承担融资、建设、财务、运营、维护、非核心业务未达基本收益等商业风险；政府方承担政策、法律等风险；政府方和 社会资本方合理共担不可抗力风险。

6.9 监管方式

项目建设及运营过程中，由政府方或其授权机构对项目进行监 管，监管范围主要包括建设、融资、合同履行、运营管理、产权移 交等方面。项目公司运营学校食堂需按照《食品卫生法》、《卫生部、教育部学生食堂与学生集体用餐卫生管理规定》和《卫生部关于推行 食品卫生监督量化分级管理制度的通知》的要求，提供符合质量的 食品。食堂食品安全受商丘市食品药品监督管理局和学校联合监管，食品价格受商丘市物价主管部门和学校联合监管。校园商业开发受商丘市人民政府或其指定机构、商丘医学高等 专科学校与物价主管部门等相关监管机构共同监管。