信泽金-金融实务培训
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地方政府融资、基建项目投资和平台公司债务化解最新政策及实务操作培训
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金融风险防控、问题项目处置和金融企业业务风险管理前沿实务专题培训
【G655期】10月27-28日
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深圳：
新形势下的国企混改融资、国资并购整合与国有资产证券化实务操作专题培训
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本文来源：金融监管研究院、ppp知乎（有删减）
2017年以来，地方政府债务问题成了国家关注的重点。关于地方政府债务问题相关的文件应接不暇，基本维持一、二个月一份的频率。
这样的背景下，商业银行开展平台授信难上加难——合规、信用风险齐冒头：不仅本金难以回收，且面临被追责风险。
本文将从
危机成因、政策梳理、趋势分析以及如何选择此类平台
四个角度，对地方政府债务危机进行以下合理分析。
1、什么是平台公司
2010年6月10日，
《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）
下发，明确地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
2010年以来，银监会根据现金流是否可覆盖贷款本息原则，将平台分为
“监测”
和
“监管”
两类，制订政府融资名单管理清单，并进行动态调整。监测类为现金流100%覆盖（指自有现金流占其全部应还债务本息比例100%及以上），可按一般公司化管理；监管类为经营性现金流未全部覆盖，仍按平台公司管理。
现实中，无论是财政部还是其他监管部门的发文，甚至直至最近仍在强调“地方政府融资平台”这个字眼。按照近期一份人行关于融资平台名录的新通知，凡是符合以下要求之一的，都属于政府融资平台：
① 债务用于公益性项目（非营利性且具有社会效益的项目）、准公益性项目（营利不能覆盖成本且具有社会效益的项目），或由于建设公益性准公益性项目或执行政府的投资指令而产生。
② 举债主体的高管由政府任命，或最终控制人是政府，主要根据政府的指令进行经营或投资，且公益性准公益性资产占全部资产的比重达到50%以上。
③ 偿债资金的来源与政府相关，例如用财政资金或事业收入来偿还，或者用经营性现金流偿还但全部或部分经营性现金流从“穿透”的角度看来自政府，包括但不限于政府支付的回购款、购买服务款、补贴款，以及土地出让收入等。
④ 人大、政府及部门曾经以人大决议、担保函、安慰函、会议纪要等方式对债务提供显性或隐性担保的。
即根据人行口径，符合上述要求之一的即被视为
政府融资平台
。
2、地方政府性债务危机的重要成因
（1）资金短缺是平台公司代政府举债的重要推力
2008年全球金融危机后，4万亿的经济刺激要求地方政府筹集大量资金，2009-2011年，中央政府每年代地方政府发行2000亿政府债。2011年
《地方政府发债试点办法》
出台，首批上海、广东、深圳、浙江可额度内自行发债，财政部代办还本付息，后逐渐将试点范围扩大至10个省市，政府债券逐渐扩容，但杯水车薪。鉴于2015年前我国《预算法》不允许地方政府发行债券或者列赤字，面对如此巨大的资金缺口，地方政府债务往往由政府融资平台出面形成。
（2）不规范运作是平台公司背负政府性债务的原因
平台公司在提速城镇化建设，促进地方产业投资等方面发挥了重要的资金抓手作用。但平台公司的融资能力主要源于地方政府的资产支持和财政信用背书，在资金使用方面并无太多的自主权，成为了地方的“钱袋子”、“第二财政”，甚至账上没有隔夜钱。在“财政保运转、城投保发展”的思路下，囿于自身造血能力不足，平台公司只能通过“滚雪球式”的开展投融资运作，资产总量和债务规模不断增长，积累了大量政府性债务。
（3）平台公司债务成为政府隐性债务的主要组成部分
从政策导向来看，中央计划通过督导地方政府建立“借、用、还”一体化政府债务管理机制，严格控制债务规模和负债成本，抑制地方政府性债务无序和不计成本地扩张，并希望通过债务甄别和置换来解决包括地方融资平台代政府举债融资的问题。但由于地方政府对2014年债务清理和甄别的政策，在理解和统计上报方面存在偏差，导致实际的存量债务远大于经甄别纳入置换的债务。不少债务被人为地划归地方融资平台，隐瞒了下来。此外，这几年债务置换的进度不快，加之2015年以后各地平台公司举借的政府性债务爆发式增长，种种原因导致平台公司存量债务总额居高不下，偿债压力明显加大。
1、防范地方融资平台风险
《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）
，首次提出要对融资平台公司债务进行一次全面清理。
之后银监办发
[2010]244号文、财预[2010]412号文、银监发[2013]10号文
，主要围绕融资平台公司债务这一核心问题，清理核实存量债务，严控融资平台新增债务。要求将平台划分为“仍按平台管理类”、“退出为一般公司类”。前者可以继续为收费公路、保障性住房等五类政府性项目融资；后者整改为商业化公司，政府仅承担出资责任。
2、防范地方政府性债务风险
《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）
。文件要求彻底划清政府与融资平台的界限，修明渠，堵暗道，政府债务不得通过企业（融资平台）举借，企业债务不得推给政府偿还。
但
43号文
落地之后，部分地方政府和企业之间仍是“藕断丝连”。2017年4月末，财预
[2017]50号文
再次挥刀，整顿清理地方政府融资行为，明确金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
3、防范地方政府“隐性”债务风险
2017年5月末，在
财预50号文
下发后仅一个月，财政部紧急出台了一份具有里程碑意义的文件——
财预[2017]87号文
。87号文首次明确购买服务的“负面清单”，严禁将建设工程与服务打包等作为政府购买服务项目。但同时规定“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”于是地方政府、金融机构在积极响应党中央、国务院的号召，在棚户区改造政府购买服务项目上大干快进，大拆大建，大包大揽。
棚改盘活了存量土地，美化了道路环境，改善了居民生活——其最大贡献莫过于消化了三四线城市的天量商品房库存，推高了房价，房产市场“摇号限价，一房难求”。与此同时，地方政府在积累“天量”隐性债务的道路上也越走越远。
从2010年开始，政策从控制平台债务，地方政府债务，到防范隐性债务，最终目的都是控制地方债务风险，守住不发生区域系统性风险的底线。但是成效甚微，公开的地方政府债务亦只是冰山一角。
今后针对政府融资平台政策的方向将是双管齐下，即从需求端和供给端两头控制。特别是需求端，笔者认为，仅仅对资金需求的控制是远远不够的，要从源头上解决问题，政策调控将从融资需求控制转到投资需求控制。
可以看到从地方到财政部，都已经开始有所行动：
▼
2017年6月初，
重庆市
人民政府办公厅发布
《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》（渝府办发[2017]74号）
，首次提出融资平台目录名单管理。每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家，并报市财政局、市国资委、人行重庆营管部、重庆银监局备案。
▼
2018年1月中旬，
江苏省
住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅发布
《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏政发[2017]151号）
，实施政府投资工程集中组织建设，进一步完善监管体系、实施专业化管理、控制投资规模。
▼
2018年3月27日
新疆
准东经济技术开发区发布
《关于暂停开发区2016-2017政府类项目的通知》
以及3月29日新疆发改委官网发布
《自治区发展改革委立即行动细化工作措施，坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》
，对未落实资金来源的项目才停止建设，不得上报及受理。
▼
2018年4月7日
湖南省
财政厅下发
《关于压减投资项目切实做好甑别核实政府行债务有关工作的紧急通知》
，要求各地应按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目。未开工建设的，一律停建；虽已开工建设，但停止之后无重大影响的，一律暂缓。已开工建设且停建会造成重大影响的项目，要从严调减投资规模。
▼
2018年4月下旬，某些地市开始着手整改棚户区改造项目的政府购买服务，要求地方政府量力而行，在有限的财力下做有限的事，不得寅吃卯粮。政府购买服务协议期限不超过中期财政规划，即三年。若投资项目三年未完工的，可续签三年，但最长不超过六年。
▼
2018年4月27日，财政部公开发布
财金[2018]54号文
，对入示范库的PPP项目进行清理整改。将30个项目从示范库清理出库（项目库），54个项目调出示范库至项目库，89个项目6月底前完成整改。
▼
2018年6月26日，财政部下发
《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》
，政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。财预[2017]87号文的“例外”似乎已关上，强制地方政府不得无限制的透支财力。
随着预算刚性约束的加强，地方政府将逐步回归“有限的财力做有限的事”。未来，亦将会有越来越多的省市将出台相关政策，来约束地方政府投资冲动；也会有更多的政府行项目会被叫停、暂缓，或PPP项目清理出库。
面对地方政府融资平台日益严峻的政策监管，错综复杂的融资结构，隐约可见的信用风险，金融机构目前面临做与不做的选择。
当然，不做显然不现实。
那么真正面临的问题就是：该选择哪些地区，哪些项目，哪些融资平台做，谨慎授信。
1、选择人口流入增加，房价上涨的区域
【首先需要明白政府的偿债资金来源】
大量政府项目的投资建设，还本付息需要依靠政府性基金收入，即土地财政。现阶段土地出让收入，是政府债务偿还的最终来源。
地区之间发展不平衡、不充分的矛盾将长期存在。资源的有限，人性的逐利，管理的集中，必然导致人口的流向更加集中。小到区县的选择，大到省份的选择，人口流入增加，房价上涨，卖地收入涨势好的地区，地方融资平台相对安全。
2、选择政府“隐性”负债项目
【清楚哪些融资平台的债务是地方或者中央政府有可能救助的】
什么是“隐性债务”？简单来说，
政府的应付账款，是地方政府的隐性债务。
最大的隐性债务，是平台公司资金用于地方公益性或准公益性项目建设，实际偿债来源与当地财政收入密切挂钩，主要基于地方政府信用托底的融资。
现阶段，合法合规的隐性债务主要是棚改购买服务项目，以政府付费PPP项目的融资。注意，其他给予平台公司的流动性支持，均不属于“隐性债务”，只是正常的企业债务。
隐性债务应该是对应项目且用途明确的债务。我们以
棚改购买服务项目
举例说明。
（1）确保项目的
真实性
，一是项目经发改委等部门的审批，且在当地政务网公开信息中能找到；二是必须
纳入
省级棚改计划名录。
（2）购买服务流程、采购主体、实施主体符合当地购买服务管理办法，单一来源采购或中标成交结果须在当地政务网
公示
。
（3）
确认纳入预算
。这一条是最关键，也是最难落实的。地方政府远超财力进行大规模地投资建设正是隐性债务大幅上升的根本原因。但是无论如何，需找到购买服务协议支出纳入当年预算的凭证。主要可从三个方面入手，一是当年的预算草案明细是否有对应项目，二是财政部门对采购人的部门预算批复是否有对应项目；三，若前两项均无具体明细，则需向财政部门发出征询函。
（4）新建项目的购买服务期限控制在三年以内。
（5）确认资金已投入的对应项目，监管资金用途，
谨防挪用
。
3、选择有能力付息的企业
当企业有能力以经营性资金付息，不依靠举借新债还利息，其债务才不会像滚雪球越积越多。
这些不能“自我付息平衡”的融资平台企业，在目前银根紧缩、监管趋严、银行惜贷的大环境下，其违约概率将直线上升。有可能还等不及地方政府等的救援，就已经先阵亡了。
所以，平台公司无论如何都要在别人倒下前挺住，千万别做第一家违约的。同样，金融机构也要避免踩雷——即守住“必须选择可自我付息平衡企业”的这条底线。
地方政府的资金缺口是融资平台产生的根本原因之一，融资平台也为地方政府的城市建设和产业发展做出了巨大贡献，可以说融资平台因债而生。地方政府的化债问题，看似与融资平台无关，但它对融资平台的生存却是一种挑战。
伴随着各项改革的深入，化债的过程不仅是地方政府投融资体制机制优化重构的过程，也是融资平台转型发展的过程。融资平台只有以新的使命和新的职能定位，更高的运行效率和专业能力服务于地方政府，才能不断增强自身活力，顺利走向更加广阔的市场。
【
信泽金 10月 课程预告
】
【信泽金-G653】10月13-14日——上海：
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课程参考大纲
：
第一讲：新形势下地方政府合规融资及PPP投融资模式要点实务解析
主讲嘉宾：大型建筑工程集团投资事业部的PPP资深专业人士（3小时）
第二讲：平台公司转型发展的融资模式探讨、投资策略分析及案例详解
主讲嘉宾：知名证券公司投行部负责人，政信业务资深人士（3小时）
第三讲：监管新常态下的政府投资体系重构及平台公司转型创新实务
主讲嘉宾：知名综合金融控股集团投行业务总经理（3小时）
第四讲：地方政府性债务的化解应对、风险防范与融资平台的转型重点、难点及案例剖析
主讲嘉宾：政府与公共项目咨询实战专家（3小时）
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