PPP项目实操六个离不开及不同性质的PPP项目如何选择运作方式

PPP项目实操六个"离不开"
 

尽管PPP是2014年底才热起来的，但PPP最主要的形式--特许经营在国内的实践，已有30多年的历史。总体上看，国内PPP实践取得了巨大成就，但也有不少失败的案例，部分项目被政府提前收回。本文通过对国内部分成功、失败PPP项目案例进行对比分析和梳理总结，得出了一个小小的结论，那就是一个PPP项目从咨询方案、招商到投资、建设、运营的全生命周期内，要真正起到降低建设运营成本、提高公共服务质量的作用，并能持续运行到特许经营到期，需要六个"离不开":

离不开运作有效的实施机关

实施机关既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。为此，实施机构要做到:第一，要审慎发包。发包前实施机关要充分论证，选准项目，精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间，并在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业。第二，要有效监管。项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置。第三，要平等履约。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系，政府内部要构建必要的履约保障联动机制，当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺。比如，某省市的有些项目是由镇政府与社会资本签约，但由于项目运营监管权限在区级政府行业主管部门，镇政府很难按协议履约，实际上镇政府就不是一个有效的实施机关。

离不开专业合格的投资经营者

专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。因此对社会资本的选择应体现:第一，需要专业服务供应商。即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等。第二，需要长期投资者。不同于一般竞争性项目投资，PPP项目投资方应主要是长期资本持有人(如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等)，追求稳定收益，风险偏好较低。当然，在项目建设期和运营安全锁定期内可引入追求高收益的短期资本，待项目运营稳定后再通过股权转让等方式引入长期资本。第三，资本结构要合理。对于建设运营复杂、技术含量高的项目，相关方可组成一个特殊目标载体(SPV)，合理安排设计方、设备方、建造方、运营方的资本股份，组成利益共同体，使各方在项目中的利益保持一致。

离不开必要的激励约束机制

企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营，主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务，通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，给予其合理的投资回报(根据运营绩效，国外特许经营投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右)。同时，要建立必要的奖惩机制，实施机关定期进行运营绩效考核，对于指标综合排名靠前的企业，给予奖励，对于不达标的企业，给予惩罚直至要求其退出。在必要的激励基础上，政府应全面实行细致的成本规制，要针对每个特许经营领域制定成本规制细则，并据此定期对企业开展成本监审，推行成本信息公开。目前，很多已实施PPP的项目，由于在绩效考核方面没有相应的激励和约束机制，只要项目不出现大的事故，政府或使用者就得付费，这实际上与传统的基础设施建设运营没有太多区别深度，也不利于提高公共服务的供给质量，也会加剧外界对PPP作用的质疑。

离不开有效的风险分担和争议解决机制

PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式(听证、仲裁、诉讼等)，以促进特许经营项目持续健康运行。目前，有些地方已实施的PPP(特许经营)项目的合同中，对争端解决机制一般停留在"双方协商"为主的层面，对协商不成的分歧，缺少有效解决的途径和措施。

离不开专业的中介服务机构

PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。第三，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。

离不开完善的政策法规保障

PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系，多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约，规范企业有序竞争，防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营，约束政府履责，保护企业合法权益。规则公开透明，政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公开，构造有利于PPP项目持续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的违约上，相关法规法律能平等对待。比如对政府的单方违约，企业是否可以提起民事诉讼?如果是按照目前的法规，只能提起行政诉讼，这样即使是政府败诉，社会资本只能以国家赔偿的方式来获得一些补偿，而我国赔偿的标准往往不高，这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。

不同性质的PPP项目如何选择运作方式

一、经营性项目

经营性项目是指有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资成本的项目。政府和社会资本在经营性项目中的合作方式通常为政府授予社会资本特许经营权。社会资本获得项目特许经营权，在经营期间，通过使用者付费方式收回投资回报。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式:
1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;
2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;
3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营;
4、国家规定的其他方式。

特许经营的期限一般不超过三十年。特许经营期限应根据行业特点、项目生命周期、投资回报等因素综合考虑，最长不超过三十年。对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，特许经营期可适当长于三十年。

广州西朗污水处理项目是我国经营性PPP项目的典型案例。政府授权广州西朗污水处理有限公司(西朗污水)17年的特许经营期。按照约定西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍，合作期结束后全部资产无偿转让给政府方，此过程中由政府授权机构广州污水进行监督。西朗污水项目的资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性。长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率。

二、准经营性项目

准经营性项目是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。准经营性项目，有收费机制，具有潜在的利润，但由于其建设和运营直接关系公众切身利益，其产品或服务的价格由代表公众利益的政府确定，具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金的缺口，往往无法收回成本。准经营性项目采用PPP模式，须考虑社会资本对投资回报要求的关注点，需解决社会资本的投资回报的来源和途径。

准经营性项目采用PPP模式，其运作方式主要有:
1、将项目进行分割，部分环节市场化。出于减低投资规模或平衡运行成本的考虑，可将准经营性项目投资建设或运行环节进行分割，采用设计-建设-运营(DBO)、租赁-运营-移交(LOT)等方式运作。

准经营性项目"部分环节市场化"运作方式结构图



2、可通过政府授予特许经营权，提供可行性缺口补助或组合资源开发，增加项目收益来源，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式运作推进。

政府可行性缺口补助包含投资补助、价格补贴、无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃投资分红权、授予项目周边商业开发收益权等，为项目配置资源，提供补助，实现合理收益。

组合资源开发方式有:将准经营性项目与经营性项目捆绑开发、将准经营性项目与其他资源组合开发、按流域统一规划项目实施等。

准经营性项目"特许经营+可行性缺口补助/组合资源开发"运作方式结构图



重庆市彭水县凤升水库工程PPP项目是典型的准经营性PPP项目。政府通过捆绑经营性资源的方式，采用BOT运作方式。凤升水库工程PPP项目概算总投资为57474万元，投资金额巨大，使用者付费无法覆盖融资、建设、运营、维护成本，属准经营性项目。彭水县政府通过授予社会资本水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目--彭水新城J-3地块132亩土地资源项目的物业开发，平衡社会资本投资成本及合理收益。政府授予社会资本15年特许经营期(水库建成投用后)，由社会资本负责项目的建设和运营，经营期满移交政府。

三、非经营性项目

非经营性项目是缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费收回投资成本的项目。非经营性项目传统投资模式为BT，由于BT模式大量增加政府债务，不符合投融资体制改革的要求而被禁止。目前，地方政府推出的PPP项目，主要是基础设施类项目，大多属于非经营性项目。

非经营性项目采用PPP模式，运作方式主要有:
1、已存在的非经营性项目、政府有义务提供服务的，可以政府购买服务形式，采用委托运营、管理合同等运作方式。
2、将非经营性项目转化为准经营性项目。将非经营性项目与其他经营性项目、准经营性项目进行捆绑，"以丰补歉";同时结合增补相关资源开发权、政府授予特许经营权等方式，使非经营项目能获得一定程度的使用者付费(能部分覆盖投资)，将非经营性项目转化为准经营性项目，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式运作推进。
3、对收益来源完全依靠政府付费的非经营性项目，可增加运营、维护、租赁等市场运营环节，创新政府付费方式，采用建设-移交-运营(BTO)、建设一租赁一移交(BLT)等方式运作。