【学术】鞠成伟：论中国共产党治理的法治化

论中国共产党治理的法治化

内容摘要： 在剧烈的社会转型期，党传统的管理思维和模式遭遇到了前所未有的挑战。为应对挑战，党的治理需要法治化。这是国家治理现代化实现的前提和保障，对中国国家现代化和长治久安意义重大。从实质上讲，党的治理法治化意味着党彻底接受规则之治。从形式上讲，规则至上、权力约束、程序刚性、有责必究和权利保护是其主要逻辑。从路径上讲，党管党治法治化和管党治党法治化是其两个主要面向。

关键词： 党的治理挑战  治理法治化  法治逻辑

中国向现代国家转型的最后一环是国家治理现代化。而国家治理现代化真正实现的前提是处于领导地位的中国共产党（以下简称党）自身治理和治国理政（以下统称为党的治理）的现代化。从顶层分析，治理现代化基本上有治理民主化、科学化、法治化三个面向。在这三个面向中，治理法治化作为规则之治又是最基本的，起着保障和支撑的作用。所以，党的治理的法治化作为党的治理现代化的基础面向，是国家治理现代化实现的前提和保障，对中国国家现代化和长治久安意义重大。

中国国家现代化建设大业，党是领导核心，这是必须要坚持的；同时，也要适应全面从严治党和全面推进依法治国的形势需要，改进党的领导，逐步推进法治化。加强和改进党的领导是一体两面，必须同时进行。

一、问题提出：社会转型带来的挑战

党领导人民建立了新中国、建设了新中国，一个独立、自主、富强、文明的国家已然屹立于世界东方。这些执政成绩举世瞩目，充分证明了党的领导及其执政方式的优越性。但进入新时期，国际国内形势空前复杂，党传统的管理思维和模式面临着前所未有的挑战。

一方面，是全球范围内政党政治衰落，政党作用和影响力衰退；另一方面，我们的事业又要求我们党作为领导核心发挥更大的作用。随着经济全球化发展，跨国公司和各种活跃的经济组织，对政党组织力提出了相当挑战。经济组织对卷入其中的公民的影响力急剧提升。同时，随着互联网络的发展，网上各类虚拟社群的影响力也在逐步提升。再加上生活娱乐化影响，政治对普通人尤其是年轻人的吸引力日趋下降。20世纪末以来，在经济、娱乐加互联网的全面抢攻下，去政治化、去权威化的思潮越来越泛化，政党政治急剧衰落。如何增强执政合法性、提升执政能力，是全世界所有政党面临的严峻考验。政党政治衰落，具体来讲主要表现在以下几个方面：一是各国登记为政党党员的人数大幅下降，各党党员占选民比重大幅下降。几乎所有欧美政党都不得不放弃维持大众党的假象，政党小众化现象进一步加剧。政党对本党党员的吸引力在下降；二是在党外，认同传统大党的“党人”越来越少。对各大党都不认同的“独立人士”越来越多，其比重甚至超过了认同传统大党的人。政党对社会的影响力在下降。三是虽然传统大党开足马力为选战募款，候选人的竞选经费主要不是来自他们所在的政党，而是直接来自那些拥有巨额金钱的特殊利益集团。资本对政党的支配越来越明显。政党必须对特殊利益集团的诉求小心伺候。站在传统大党背后的资本势力俨然形成了一个法力无边的组织。资本对政治的参与超越了政党。政党对政治的影响力在下降。此外，随着全球经济不景气、恐怖主义扩散，反全球化逆流出现，民粹主义开始得势。政党政治在民粹主义面前开始变得脆弱。全球范围内，政党政治在衰落，我们党也很难置身事外。但另一方面，我们又和西方传统发达国家不同。在西方发达国家面临后现代问题的时候，我们还在为现代化努力。作为一个后发国家，我们在追寻现代化的过程中，需要强化党作为核心领导力量发挥作用，以便更好地进行道路选择、战略规划、政策制定、决策实施、组织动员等工作。在全球范围内政党政治衰败情形下，我们党如何做到独善其身并加强领导作用？这是转型期，我们党面临的第一个挑战。

一方面是社会主义建设事业需要不断强化党的领导，需要党在各领域发挥核心领导作用；另一方面，党的领导力弱化，甚至是腐败堕落现象严重。首先，中国大国治理的复杂性要求强化党的领导。作为一个超大疆域、多民族、超多人口的单一制中央集权国家，中国的国家治理是世界上最复杂的政治事务，挑战着人类的智慧。中国要有效处理这些事务，不断应对大国治理面对的挑战，就必须要强化党作为领导核心的作用。其次，中国转型期治理的复杂性要求强化党的领导。社会从一个稳态过渡到另一个稳态，我们称为“转型期”。中国正处在从传统农业封建社会向现代工业社会的转型期。这一时期，已经持续了170多年。目前，这一转型已经到了中后期，所谓“三千年未有之变局”正处在最后的“破茧”期。这一时期，是“中国社会三重转型期”。 所谓“三重转型”指的是“政治的”、“经济的”、“文化的”转型。这一转型是全面的、根本的、彻底的转型。在中国以外，全世界几乎没有任何一个国家有这样的三重转型期。在这一意义上，我们可以说，中国的转型所遇到的问题是独一无二的，面对的挑战也是独一无二的。经历新中国建国60多年的发展，中国转型又来到了一个转折风口期。突出地表现为社会安全问题、政治安全问题和国家安全问题等开始错综复杂的交织在一起。安全、稳定和和平成了需要去认真应对的大问题。转型的不确定性，开始凸显出来。我们要有效处理这些事务，不断应对转型治理面对的挑战，就必须要强化党作为领导核心的作用。但是，另一方面，党的领导力却在弱化。社会的发展带动了社会思潮的活跃，公民的民主、法治、人权需求日益旺盛；党的权威弱化，治党不严、管党不力的情形不同程度的存在着，在某些地域、领域党员领导干部腐化堕落现象还比较严重。这些问题，严重侵蚀着我们党的领导力，严重影响党和人民事业发展。在社会转型治理挑战严峻情形下，我们党如何保持并加强自身领导力？这是我们党面临的第二个挑战。

一方面是现代国家建设突飞猛进，法治国家建设成就不断；另一方面，党的治理现代化转型与现代国家建设尤其是法治国家建设不匹配，很大程度上还在依赖传统思维和模式治理。改革开放以来，我们的现代国家建设稳步推进。国家管理的规范化、制度化、文明化进展迅速。从重提“社会主义法制”建设，到“依法行政”，再到“依法治国”、“法治政府”等，我们的法治国家、法治政府、法治社会建设都取得了相当的成绩，法治建设在不断取得新成就。党的“十八大”之后，以习近平为总书记新一届党中央更是把“法治”提到了一个空前的高度，提出要建设“法治中国”。在全面深化改革的背景下，更是进一步提出了国家治理体系和治理能力现代化，现代国家建设大大提速。但是，另一方面，与国家的现代化建设尤其是法治建设进展相比，我们党的现代化转变相对缓慢。不仅党内治理仍在很大程度上延续传统思维和模式，就是党对国家和社会的领导与执政，也没有实现明显的现代转变。执政党与宪法法律的关系、执政党与政府的关系、执政党与社会的关系，都还没有规范化、法治化。党的治理在很大程度上还是延续革命党的思维和方式。权力决断、等级式压力传导、文件、会议和运动仍是基本组织动员手段。权力制约方面，尚缺乏根本性突破。领导权过于集中、缺乏有效制度管控，时常损害法律权威、影响法律实施、破坏司法公正，阻碍法律从纸面上的法向行动中的法、生活中的法转变，影响法治向纵深推进。在法治国家建设日益向纵深推进的形势下，我们党如何适应法治并实现自身的现代化转变，解决党的治理与国家法治建设进展不相匹配的矛盾？这是我们党面临的第三个挑战。

以上矛盾与挑战，是关系我们党向前发展和继续执政的根本性问题，对我们党的治道变革提出了革命性要求。我们党作为实事求是、解放思想的马克思主义政党，为应对挑战，必须要予以积极应对。为推进党的事业全面发展，十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，创新管党治党新理论，探索党的现代转型新实践。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”依法执政和依规治党的提出和实践，意味着党的治理开始法治化。这标志着我们党治党方式的革命性变革，是新时期我党增强执政合法性、提成执政能力的战略抉择。对此，我们应从战略高度，从“道”的层面而非“术”的层面进行理解。要充分认识到，依法执政和依规治党涉及到我们管党治党根本理念的变革、根本方式的变革，是我党治理的一次革命，是推动党的治理法治化的战略举措。党的治理法治化，是客观形势使然，是党顺应现代社会发展趋势、应对社会转型挑战作出的战略抉择。党的治理法治化，作为新时期的治道选择，对提升我党的执政合法性，增强党的自身凝聚力、组织力、整合力和执行力，具有至关重要的意义。

二、实质意涵：党接受规则之治

在典型的西方国家宪制中，是先有国家、宪法和民主等宪制及其运作，后有政党。是民主制宪制创造了政党，而非政党缔造了国家和宪制。在这种宪制下，政党合法性的根基是个人基本权利尤其是结社自由，而非对政权的缔造、巩固与建设，或者其他神化的、超越性的目标。政党的性质从根本上讲只是一种普通的社会组织，是自律性的社会团体，和其他社会组织和团体的差别只在于其政治行业属性。政党那哪怕成为执政党、参政党，也不直接享有公共权力，而是通过议会或者政党推举出的当政者、参政者行使公共权力。政党的治理不直接包括国家治理。政党可以有政纲，但却无政权。政党可以进行必要的自律性管理，但却必须严格在宪法法律范围内展开。宪法和政党法对政党行为有着严格的制约和限制。

不同于西方国家的“选举型政党”，我们党作为长期执政的社会主义建设事业领导党，是一种“目标型政党”。与此对应，我们党的治理与西方式政党的治理也存在根本性差异。在我们国家，是先有了中国共产党，后诞生了新中国，然后才有了宪法和民主等宪制及其运作。是党缔造了新中国和宪制，而非民主宪制创造了党。非西方、被侵略殖民、贫穷落后的特殊国情决定了，救亡、图存、求发展是中华民族的首要使命。这一使命决定了，党的合法性的根基首先不是个人权利，而是缔造、巩固和建设一个新中国，实现民族种的延续、国家的复兴和人民幸福。从性质上讲，党不只是一种普通的社会组织，而是中国人民和中华民族的先锋队，是社会主义建设事业唯一的、长期的领导党和执政党。从国家到政府到社会，作为领导党，党领导社会主义建设一切公共事务。党的治理既包括自身治理，也包括治国理政。作为执政党，党直接享有公共权力，通过党委（组）等行使各种公共权力。国家治理是党的治理的重要内容。党既有政纲，也有政权。党的自律管理，机构、范围、权力等都很大，法律的直接约束却很少。

正是我们党和西式政党的差异性、我们国家的宪制和西方宪制的差别决定了，我们党的治理的法治化与西式政党治理的法治化，虽同为法治化，但却不是一回事。西方国家的政党法治化，是西式民主和宪政框架下的一个子系统，实质是政党在民主政制和宪法之下依法运作。在运行过程中多体现为结社自由、政党与政权分离、多党竞争参政、政党管理民主化、政党与党员关系自由化、通过政党法约束政党等。相比封建君主专制的一家独裁统治，西式政党政治确实是很大的历史进步，这是不容否认的。但也不能据此把西式政党政治当成政党政治的唯一形态。西式政党政治是西欧、北美特定社会历史条件的产物，具有浓厚的地域性色彩，也有着自己的局限性。例如，选举往往蜕化为党争，并不能确保产生优秀的领导人和政治家；选举往往被民粹情绪或权贵资本操纵，政治变得媚俗或肮脏腐败，丧失了为国为民的公益本质。其实，政党政治的模式并非只有一个，道路并非只有一条，政党政治并不存在标准答案。不能一提政党政治，就是西式政党政治，就拿西式政党政治当样本。不同的国家，可以选择不同的政党政治模式。我们国家通过共产党长期执政、协商民主加议行合一来实现人民当家作主，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，是人民的选择，同样是具有合法性的、行之有效的政党政治模式。一个目标型政党执政、协商民主、以人为本、依宪执政、依规治党，应该能取得比西式政党政治更好的效果。实现党的治理法治化，绝不意味着“改旗”，不意味着改变要改变党的阶级本质和属性。坚持法治化，不是要削弱党的领导，更不是要否定党的领导，而是要加强党的领导，改进党的领导。这是社会主义执政党的自我革命，是革命党的自身现代化的重要内容。

中国宪制和政党政治语境下党的治理法治化，要求党按照法治的精神、理念和原则运作，包括党治国理政的法治化和自身治理的法治化。它是保持党自身的先进性、纯洁性和战斗力的必然要求；是因应国家治理现代化需要，把我们的政党政治纳入法治中国建设进行一体考量的必然结果。其实质是运用法治思维、法治方法和现代化的制度，做好官党治党和党管党治工作，提升我们党的合法性，提升我们党的领导能力。具体而言，党的治理法治化主要有三层意涵。第一，党的治理接受基本的法治价值。法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，其基本价值为各国人民所向往和追求。我们在管党治党和党管党治过程中也要遵循程序公正、权利保护、法律权威等基本法治理念。这意味着我们党对法治基本价值的接纳不再局限于国家治理领域，还扩大到了党的治理领域。法治再无特区和死角。第二，党的治理行为法治化，实现执政依法、管党依规。党的治国理政行为做到有法可依、有法必依、依法必严、违法必究。党的自身管理行为依规进行，做到有规可依、有规必依、依规必严、违规必究。尊重宪法和法律权威，实现依法执政和依规治党的沟通与协调。第三，用法治思维进行党管党治和管党治党。法治思维是转型时期治国理政的应然向度，党管党治和管党治党也要坚持法治思维。法治思维最基本的是法律权威思维、服从规则思维、程序正义思维、权利保护思维等。