【学术】鞠成伟：论中国共产党治理的法治化

论中国共产党治理的法治化

内容摘要：在剧烈的社会转型期，党传统的管理思维和模式遭遇到了前所未有的挑战。为应对挑战，党的治理需要法治化。这是国家治理现代化实现的前提和保障，对中国国家现代化和长治久安意义重大。从实质上讲，党的治理法治化意味着党彻底接受规则之治。从形式上讲，规则至上、权力约束、程序刚性、有责必究和权利保护是其主要逻辑。从路径上讲，党管党治法治化和管党治党法治化是其两个主要面向。

关键词：党的治理挑战  治理法治化  法治逻辑 

中国向现代国家转型的最后一环是国家治理现代化。而国家治理现代化真正实现的前提是处于领导地位的中国共产党（以下简称党）自身治理和治国理政（以下统称为党的治理）的现代化。从顶层分析，治理现代化基本上有治理民主化、科学化、法治化三个面向。在这三个面向中，治理法治化作为规则之治又是最基本的，起着保障和支撑的作用。所以，党的治理的法治化作为党的治理现代化的基础面向，是国家治理现代化实现的前提和保障，对中国国家现代化和长治久安意义重大。

中国国家现代化建设大业，党是领导核心，这是必须要坚持的；同时，也要适应全面从严治党和全面推进依法治国的形势需要，改进党的领导，逐步推进法治化。加强和改进党的领导是一体两面，必须同时进行。

一、问题提出：社会转型带来的挑战

党领导人民建立了新中国、建设了新中国，一个独立、自主、富强、文明的国家已然屹立于世界东方。这些执政成绩举世瞩目，充分证明了党的领导及其执政方式的优越性。但进入新时期，国际国内形势空前复杂，党传统的管理思维和模式面临着前所未有的挑战。

一方面，是全球范围内政党政治衰落，政党作用和影响力衰退；另一方面，我们的事业又要求我们党作为领导核心发挥更大的作用。随着经济全球化发展，跨国公司和各种活跃的经济组织，对政党组织力提出了相当挑战。经济组织对卷入其中的公民的影响力急剧提升。同时，随着互联网络的发展，网上各类虚拟社群的影响力也在逐步提升。再加上生活娱乐化影响，政治对普通人尤其是年轻人的吸引力日趋下降。20世纪末以来，在经济、娱乐加互联网的全面抢攻下，去政治化、去权威化的思潮越来越泛化，政党政治急剧衰落。如何增强执政合法性、提升执政能力，是全世界所有政党面临的严峻考验。政党政治衰落，具体来讲主要表现在以下几个方面：一是各国登记为政党党员的人数大幅下降，各党党员占选民比重大幅下降。几乎所有欧美政党都不得不放弃维持大众党的假象，政党小众化现象进一步加剧。政党对本党党员的吸引力在下降；二是在党外，认同传统大党的“党人”越来越少。对各大党都不认同的“独立人士”越来越多，其比重甚至超过了认同传统大党的人。政党对社会的影响力在下降。三是虽然传统大党开足马力为选战募款，候选人的竞选经费主要不是来自他们所在的政党，而是直接来自那些拥有巨额金钱的特殊利益集团。资本对政党的支配越来越明显。政党必须对特殊利益集团的诉求小心伺候。站在传统大党背后的资本势力俨然形成了一个法力无边的组织。资本对政治的参与超越了政党。政党对政治的影响力在下降。此外，随着全球经济不景气、恐怖主义扩散，反全球化逆流出现，民粹主义开始得势。政党政治在民粹主义面前开始变得脆弱。全球范围内，政党政治在衰落，我们党也很难置身事外。但另一方面，我们又和西方传统发达国家不同。在西方发达国家面临后现代问题的时候，我们还在为现代化努力。作为一个后发国家，我们在追寻现代化的过程中，需要强化党作为核心领导力量发挥作用，以便更好地进行道路选择、战略规划、政策制定、决策实施、组织动员等工作。在全球范围内政党政治衰败情形下，我们党如何做到独善其身并加强领导作用？这是转型期，我们党面临的第一个挑战。

一方面是社会主义建设事业需要不断强化党的领导，需要党在各领域发挥核心领导作用；另一方面，党的领导力弱化，甚至是腐败堕落现象严重。首先，中国大国治理的复杂性要求强化党的领导。作为一个超大疆域、多民族、超多人口的单一制中央集权国家，中国的国家治理是世界上最复杂的政治事务，挑战着人类的智慧。中国要有效处理这些事务，不断应对大国治理面对的挑战，就必须要强化党作为领导核心的作用。其次，中国转型期治理的复杂性要求强化党的领导。社会从一个稳态过渡到另一个稳态，我们称为“转型期”。中国正处在从传统农业封建社会向现代工业社会的转型期。这一时期，已经持续了170多年。目前，这一转型已经到了中后期，所谓“三千年未有之变局”正处在最后的“破茧”期。这一时期，是“中国社会三重转型期”。 所谓“三重转型”指的是“政治的”、“经济的”、“文化的”转型。这一转型是全面的、根本的、彻底的转型。在中国以外，全世界几乎没有任何一个国家有这样的三重转型期。在这一意义上，我们可以说，中国的转型所遇到的问题是独一无二的，面对的挑战也是独一无二的。经历新中国建国60多年的发展，中国转型又来到了一个转折风口期。突出地表现为社会安全问题、政治安全问题和国家安全问题等开始错综复杂的交织在一起。安全、稳定和和平成了需要去认真应对的大问题。转型的不确定性，开始凸显出来。我们要有效处理这些事务，不断应对转型治理面对的挑战，就必须要强化党作为领导核心的作用。但是，另一方面，党的领导力却在弱化。社会的发展带动了社会思潮的活跃，公民的民主、法治、人权需求日益旺盛；党的权威弱化，治党不严、管党不力的情形不同程度的存在着，在某些地域、领域党员领导干部腐化堕落现象还比较严重。这些问题，严重侵蚀着我们党的领导力，严重影响党和人民事业发展。在社会转型治理挑战严峻情形下，我们党如何保持并加强自身领导力？这是我们党面临的第二个挑战。

一方面是现代国家建设突飞猛进，法治国家建设成就不断；另一方面，党的治理现代化转型与现代国家建设尤其是法治国家建设不匹配，很大程度上还在依赖传统思维和模式治理。改革开放以来，我们的现代国家建设稳步推进。国家管理的规范化、制度化、文明化进展迅速。从重提“社会主义法制”建设，到“依法行政”，再到“依法治国”、“法治政府”等，我们的法治国家、法治政府、法治社会建设都取得了相当的成绩，法治建设在不断取得新成就。党的“十八大”之后，以习近平为总书记新一届党中央更是把“法治”提到了一个空前的高度，提出要建设“法治中国”。在全面深化改革的背景下，更是进一步提出了国家治理体系和治理能力现代化，现代国家建设大大提速。但是，另一方面，与国家的现代化建设尤其是法治建设进展相比，我们党的现代化转变相对缓慢。不仅党内治理仍在很大程度上延续传统思维和模式，就是党对国家和社会的领导与执政，也没有实现明显的现代转变。执政党与宪法法律的关系、执政党与政府的关系、执政党与社会的关系，都还没有规范化、法治化。党的治理在很大程度上还是延续革命党的思维和方式。权力决断、等级式压力传导、文件、会议和运动仍是基本组织动员手段。权力制约方面，尚缺乏根本性突破。领导权过于集中、缺乏有效制度管控，时常损害法律权威、影响法律实施、破坏司法公正，阻碍法律从纸面上的法向行动中的法、生活中的法转变，影响法治向纵深推进。在法治国家建设日益向纵深推进的形势下，我们党如何适应法治并实现自身的现代化转变，解决党的治理与国家法治建设进展不相匹配的矛盾？这是我们党面临的第三个挑战。

以上矛盾与挑战，是关系我们党向前发展和继续执政的根本性问题，对我们党的治道变革提出了革命性要求。我们党作为实事求是、解放思想的马克思主义政党，为应对挑战，必须要予以积极应对。为推进党的事业全面发展，十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，创新管党治党新理论，探索党的现代转型新实践。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”依法执政和依规治党的提出和实践，意味着党的治理开始法治化。这标志着我们党治党方式的革命性变革，是新时期我党增强执政合法性、提成执政能力的战略抉择。对此，我们应从战略高度，从“道”的层面而非“术”的层面进行理解。要充分认识到，依法执政和依规治党涉及到我们管党治党根本理念的变革、根本方式的变革，是我党治理的一次革命，是推动党的治理法治化的战略举措。党的治理法治化，是客观形势使然，是党顺应现代社会发展趋势、应对社会转型挑战作出的战略抉择。党的治理法治化，作为新时期的治道选择，对提升我党的执政合法性，增强党的自身凝聚力、组织力、整合力和执行力，具有至关重要的意义。

二、实质意涵：党接受规则之治

在典型的西方国家宪制中，是先有国家、宪法和民主等宪制及其运作，后有政党。是民主制宪制创造了政党，而非政党缔造了国家和宪制。在这种宪制下，政党合法性的根基是个人基本权利尤其是结社自由，而非对政权的缔造、巩固与建设，或者其他神化的、超越性的目标。政党的性质从根本上讲只是一种普通的社会组织，是自律性的社会团体，和其他社会组织和团体的差别只在于其政治行业属性。政党那哪怕成为执政党、参政党，也不直接享有公共权力，而是通过议会或者政党推举出的当政者、参政者行使公共权力。政党的治理不直接包括国家治理。政党可以有政纲，但却无政权。政党可以进行必要的自律性管理，但却必须严格在宪法法律范围内展开。宪法和政党法对政党行为有着严格的制约和限制。

不同于西方国家的“选举型政党”，我们党作为长期执政的社会主义建设事业领导党，是一种“目标型政党”。与此对应，我们党的治理与西方式政党的治理也存在根本性差异。在我们国家，是先有了中国共产党，后诞生了新中国，然后才有了宪法和民主等宪制及其运作。是党缔造了新中国和宪制，而非民主宪制创造了党。非西方、被侵略殖民、贫穷落后的特殊国情决定了，救亡、图存、求发展是中华民族的首要使命。这一使命决定了，党的合法性的根基首先不是个人权利，而是缔造、巩固和建设一个新中国，实现民族种的延续、国家的复兴和人民幸福。从性质上讲，党不只是一种普通的社会组织，而是中国人民和中华民族的先锋队，是社会主义建设事业唯一的、长期的领导党和执政党。从国家到政府到社会，作为领导党，党领导社会主义建设一切公共事务。党的治理既包括自身治理，也包括治国理政。作为执政党，党直接享有公共权力，通过党委（组）等行使各种公共权力。国家治理是党的治理的重要内容。党既有政纲，也有政权。党的自律管理，机构、范围、权力等都很大，法律的直接约束却很少。

正是我们党和西式政党的差异性、我们国家的宪制和西方宪制的差别决定了，我们党的治理的法治化与西式政党治理的法治化，虽同为法治化，但却不是一回事。西方国家的政党法治化，是西式民主和宪政框架下的一个子系统，实质是政党在民主政制和宪法之下依法运作。在运行过程中多体现为结社自由、政党与政权分离、多党竞争参政、政党管理民主化、政党与党员关系自由化、通过政党法约束政党等。相比封建君主专制的一家独裁统治，西式政党政治确实是很大的历史进步，这是不容否认的。但也不能据此把西式政党政治当成政党政治的唯一形态。西式政党政治是西欧、北美特定社会历史条件的产物，具有浓厚的地域性色彩，也有着自己的局限性。例如，选举往往蜕化为党争，并不能确保产生优秀的领导人和政治家；选举往往被民粹情绪或权贵资本操纵，政治变得媚俗或肮脏腐败，丧失了为国为民的公益本质。其实，政党政治的模式并非只有一个，道路并非只有一条，政党政治并不存在标准答案。不能一提政党政治，就是西式政党政治，就拿西式政党政治当样本。不同的国家，可以选择不同的政党政治模式。我们国家通过共产党长期执政、协商民主加议行合一来实现人民当家作主，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，是人民的选择，同样是具有合法性的、行之有效的政党政治模式。一个目标型政党执政、协商民主、以人为本、依宪执政、依规治党，应该能取得比西式政党政治更好的效果。实现党的治理法治化，绝不意味着“改旗”，不意味着改变要改变党的阶级本质和属性。坚持法治化，不是要削弱党的领导，更不是要否定党的领导，而是要加强党的领导，改进党的领导。这是社会主义执政党的自我革命，是革命党的自身现代化的重要内容。

中国宪制和政党政治语境下党的治理法治化，要求党按照法治的精神、理念和原则运作，包括党治国理政的法治化和自身治理的法治化。它是保持党自身的先进性、纯洁性和战斗力的必然要求；是因应国家治理现代化需要，把我们的政党政治纳入法治中国建设进行一体考量的必然结果。其实质是运用法治思维、法治方法和现代化的制度，做好官党治党和党管党治工作，提升我们党的合法性，提升我们党的领导能力。具体而言，党的治理法治化主要有三层意涵。第一，党的治理接受基本的法治价值。法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，其基本价值为各国人民所向往和追求。我们在管党治党和党管党治过程中也要遵循程序公正、权利保护、法律权威等基本法治理念。这意味着我们党对法治基本价值的接纳不再局限于国家治理领域，还扩大到了党的治理领域。法治再无特区和死角。第二，党的治理行为法治化，实现执政依法、管党依规。党的治国理政行为做到有法可依、有法必依、依法必严、违法必究。党的自身管理行为依规进行，做到有规可依、有规必依、依规必严、违规必究。尊重宪法和法律权威，实现依法执政和依规治党的沟通与协调。第三，用法治思维进行党管党治和管党治党。法治思维是转型时期治国理政的应然向度，党管党治和管党治党也要坚持法治思维。法治思维最基本的是法律权威思维、服从规则思维、程序正义思维、权利保护思维等。

从根本上讲，党的治理法治化意味着党接受规则之治，实现党的治理方式从“人治”到“法治”的根本转变。党的治理法治化，最根本的是要真正树立规则意识。我们党是从战争中经过血与火的淬炼走上执政舞台的，是从“枪杆子”里打出的政权。传统上，受权力思维、武力思维的影响；再加上受苏联法律虚无主义、中国传统封建专制思想的影响，比较迷信权威、家长意志、武力，规则意识相对淡薄。从根本上，这些都是“马上打天下”时的思维，与“下马治天下”的要求不尽相符。尤其是近年来，随着改革开放以来社会形势的复杂化，党内拉帮结派、山头主义现象有所抬头，在干部任用、组织提拔、考核管理、利益分配中，潜规则大有市场。可以说，文革前领袖式“人治”思维，改革开放后“潜规则”思维，都在不同程度上给我党形象、能力和事业带来了严重损害。十八大以来，中央从高度的历史使命感和责任感出发，坚持从严治党，取得显著效果。现在，要推进党的治理法治化，实际上是一场党的自我革命，是党的治理方式从“人治”到“法治”的根本转变。是改革开放三十多年来继“法治国家”之后，我们党在治国理政领域进行的又一次革命。目前，我国社会正在处于向规则型社会转变的重要过程中。规则型社会是法治社会，不论是谁都要在法律规范下行事。总的来说，目前我国法治意识深入人心，法律法规在逐步完善，中国社会走向法治社会、规则社会的速度也在加快。党的治理法治化，顺应了我国社会发展的趋势，也会反过来极大促进我国向规则社会的转型。全党上下，都要树立规则意识，尊重规则、服从规则，彻底清除人治思想在党的治理中的残余地位。用规则的普遍性、严格性、平等性、可追究性，来确保党的治理落到实处。

三、治道变革：党的治理法治化的五大逻辑

治理法治化是与人治相对应的现代治理理念。所谓人治, 是指掌权者以个人的权力或权威进行治理的一种方式。概括而言，人治具有以下几个思维特点：权力依赖思维，靠的是掌权者的意志，而非制度对掌权者权力的限制和约束。希望通过教育、感化、训诫、惩罚等途径，让广大官员和臣民接受最高当政者的治理理想，实现政治目标。这一思维的缺陷在于，治理者的美好意愿缺乏得到贯彻落实的可靠途径；事后惩治思维，重视的是惩戒、打击。通过“杀一儆百”来警戒违犯者。这一思维的缺陷在于，缺少事前的管控，缺少过程中的制约平衡。一方面给予官员巨大的权力，不重视对权力的制约，使得权力拥有者可以任意作为，另一方面又奢望拥有巨大权力的人进行有效地自我克制；官员性善假定，认为参与治理的官员都是有责任心、正义感，公正廉明的人。从而把很多权力赋予他们，却很少甚至反感对这些权力进行制约。这一思维的缺陷是过度神化了政治理想，有意回避或忽视了官员也有人性，也有自己的贪欲。当然，人治思维最根本的还是权力私有逻辑。它把权力当作统治者的私有物品，是用来为统治者的统治服务的。所以，不可能对权力进行真正的限制。人治思维最害怕的是真用制度来约束权力，怕“作茧自缚”束缚统治者自己的手脚。

与人治相比，治理法治化有着自己独特的思维逻辑。从根本上讲，党的治理法治化，要求规则至上，党的治理行为接受公平、公正、公开的规则的约束。具体而言，党的治理法治化主要应树立以下思维：

第一，规则至上逻辑。与人治的权力依赖思维相反，治理法治化更强调制度尤其是作为最后制度的法律的作用。这不是说法治化不重视人的作用的发挥，而是说法治化认为人格化的权力无法为治理提供可靠的、长期的支撑。党的治理法治化强调宪法法律和党内规则对权力的约束和制约，坚决维护宪法法律权威、坚决维护党章等党内规则的权威。它控制权力的任性，排斥权力的随意性和特权，要求所有党组织和党员尤其是掌握公权力的党组织和党员都要依法依规行使权力。在规则面前，人人平等，所有党组织、党员均要服从规则，无人凌驾于规则之上。它要求规则之内、规则之外均无特权。强调规则有职责不可卸、规则有程序不可绕、规则有归责不可脱。强调规则是党员行为的不可触碰的红线，任何人都没有规则之外的特权。各级党组织和党员都要深刻认识维护宪法法律、党内规则权威的重要意义。各级党组织和所有党员都要对规则怀有敬畏之心，牢记规则红线不可逾越、规则底线不可触碰，带头遵守规则，带头依规则办事，不得违规行使权力，更不能以言代规、以权压规、徇私枉规。要正确处理好党内规则与国法的关系，做好二者的衔接和协调。宪法法律的权威决定了党内规则可以严于宪法法律，但是不能违背宪法法律。

第二，权力约束逻辑。在等级式治理模式中，治理目标的实现与治理者权力的行使息息相关。治理的失败很大程度上源于治理权力的滥用，所以治理法治化的核心是制约和监督权力。这一思维的前提是人性恶假定，认为人性具有软弱的一面，不一定总能抵挡住伴随权力而来的贪欲和诱惑。正如英国哲学家休谟所说:“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”要实现治理目标，就需要一套行之有效的制度机制。强化党的治理，固然要采取廉政意识教育、班子作风建设、高压从快打击腐败典型等多重举措实行体系化治理。但更重要的是要用制度约束权力，使权力正确规范地行使；在权力结构的内部形成依法限权和相互制约的机制；在法治框架下查处腐败等违规违法行为，使权力约束走向规范化、制度化。要做到不是寄希望于官员不想腐败、滥权，而是制度让他不能腐、不敢腐。需要注意的是，不能把这里的“制度”等同于“规定”。规范意义上的制度指的是以规范性条文为基础的、体系化的权利、权力、义务、责任系统，是构成要件明确的、可以衡量的、可以启动个案化追责的规范体系。它与单纯宣示性的、禁止式的“规定”在可操作性、可实施性上有着本质性差别。制度约束的重点是权力运行制度化，对权力运行进行全过程、全方位的规范，做到以权利制约权力，以权力制衡权力。

第三，程序刚性逻辑。法治化治理讲求规矩先定、依程序进行。不仅要讲求治理的实质后果，还要讲求依程序行使权力、进行治理。程序刚性主要有三层意思：一是权力行使的程序本身正当，要公开、公平、公正。权力运行程序要公开，权力对待当事人要公平，权力使用结果要公正。治理失败，很大程度上来源于权力运行的不公开、不透明。所以，尤其要强调权力的行使过程公开，让权力在阳光下运作。要尽最大限度地防止暗箱操作，去除权力的神秘化。治理的具体程序也要公平、公正、公开（当然法律规定要保密的例外），保障党员、社会、公民的知情权、参与权，保障相关当事人尤其是利益攸关方的相关权益。二是程序必须遵循，不可绕过规则规定的程序运行权力。依法依规行使权力，最直接的体现就是依程序行使权力。重点是把权力制约程序、决策程序、监督程序等落实到位。改变重实体、轻程序，重结果、轻程序的传统思维，把违反程序规定行使权力的，纳入违规追究范围。三是程序救济，对违反程序的行为追究责任，保证程序实施。

第四，有责必究逻辑。强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。这是和权力约束逻辑相衔接的，强调的是制度的刚性。要实现权力运行等制度的刚性，就必须落实责任追究。“软弱的制度不仅放任公民和官员寻求非法利益、逍遥法外，而且当人们在一个不确定的环境中寻求保护时，这种制度刺激了更多的腐败”。要促进制度的实施、落实、保障。其精神是一切违反制度规范的行为都要得到追究，不允许例外。不允许选择性执法、概率性执法、特权豁免式执法。要改变违规追责领导重视了才抓、运动来了才抓、要树典型了才抓、定了任务才抓的现象，探索建立健全进行违规追责的长效机制。具体而言，责任追究逻辑有三个方面的要求：一是责任承担要明确。牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。明晰承担责任的条件、主体、追责主体，以方便追责程序的启动。落实执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法中的腐败现象。二是责任严格，不允许例外。加强党内监督、民主监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免、刑事处罚等问责方式和程序。三是责任追究司法化。采取公平公正公开的司法化程序追究责任，给予被追责人申辩权。

第五，权利保护。现代意义上的法治，起源于平民维护自身人身、财产安全免受专制权力祸害的抗争之意。英国革命、法国革命、美国革命，都是如此。革命成功后的宪法，都把公民权利保障放到了头等重要的地位。在此意义上讲，权利保障是法治的真谛。法治是一种宣示、一种许诺，承诺每个公民的人身、财产、自由都可以得到至高无上的宪法的保护，不会受到政治专横权力的侵害。这种稳定预期，对社会秩序的安定、财富的增加、市场的稳健运行，具有至关重要的作用，是民安、民富、国强的必要基石。党的治理法治化，就是要更好地尊重和保障公民权利。执政党一定要改变把民视为“子民”、“黔首”的传统“帝王”、“父母官”观念。现代政治“权为民所授”，民是源，权是流，“政治为众人之事”，法治更是如此：要严格保护公民人身、财产权利，依法保护企业财产和经营自由，维护个体尊严；要实现好公民的受教育、劳动、医疗、养老等社会性权利，促进社会公平；要在各个层面发展协商民主，促进公民对治理的参与。法治的精髓是共治而非专断，通过协商民主、公民参与增强治理的合法性、有效性。党的治理法治化，还要求尊重和保障党员权利，充分发挥党员的积极能动性。

四、两个面向：党管党治和管党治党的法治化

党的治理包括党的自身治理和治国理政两个方面，前者通常被称为管党治党，后者则可以被称为党管党治。党的治理法治化，就是要实现党管党治和管党治党两个方面的法治化。

（一）党管党治法治化

党管党治法治化作为党治国理政行为的法治化，主要涉及党的领导和执政法治化问题。在我们国家宪制和政制框架下，党管党治法治化，主要是党要执政依法。其实质关怀，是要把党的领导和执政行为规范化、制度化。十八届四中全会《决定》提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”依法依宪执政要“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。依法执政，是全面推进依法治国的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。

党管党治法治化，意味着党要高度尊重宪法法律，做“奉法者”。现代法治的精髓是法律权威。法治首先意味着宪法的至高无上的地位，意味着以宪法为统帅的宪法法律体系对包括政治生活在内的国家公共生活的全面支配。党管党治法治化对党提出的第一个要求就是要尊奉宪法，坚决维护宪法法律权威。党管党治法治化，还意味着意味着党接受人民政治委托、按约执政，做“守约者”。法治的核心还在于公共性，在于代表全体人民公共意志的法律统治国家。在这一意义上讲，法治不是统治者奉法治民，而是民众按约法治国，正是法治的这种公共性保障着公民的自由、支撑着公民的信心。习近平在当选中共中央总书记后，在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时即强调“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。党管党治法治化，还意味着党接受宪法法律的约束和规制，做“受治者”。法治是规则之治。经济、社会和政治遵循规则而动，破坏规则者，就要受到规则的惩罚，即便是执政党，也不能例外。党管党治法治化不仅意味着要“崇法”，高度尊重宪法法律；更意味着要“行法”，循法而行、据法追责。党是法治的领导者，更是法治的践行者、示范者。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

要采取必要的法律举措，把党管党治法治化落实到实处，主要是要把“党在宪法法律范围内活动”从抽象的原则、宣示，变为现实的制度框架体系。使政党活动、政党执政、政党和国家机关关系、政党间关系等，都有系列的配套法律法规，予以约束和管制。可以说，通过法律实现党的治国理政活动规范化运作，是未来我国法治国家建设的重要任务和内容。主要应做好以下几个方面工作，规范党管党治活动：在国家与政党关系上，保持国家机制的法制化运行；在政党与社会关系上，社会自治与政党组织合理界分。党的十八届四中全会《决定》指出：“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。”我们应按照十八届四中全会的部署，通过制度创新加强和改进党管党治法治化工作。 第一，加快制定相关法律法规，使依宪执政有据可循。在法治发达国家，宪法法律对政党的活动，有着完善的法律体系予以规制、支持。目前世界上142个国家的成文宪法中，有93个国家（占65.5%）在宪法中有关于政党的规定。在法治发达国家，政治是在宪法之下运作的。政党也不例外，要严格在宪法政制框架内运作。第二，科学界定执政权，实现执政法制化。我们要深入研究社会主义政党领导权、执政权的法律含义，对党的领导和执政权做出科学、合理、明确的界定。我们要尽快做好顶层设计，在宪法、法律中增加有关执政党执政的法律制度。对我们党作为执政党的领导权与执政权进行确认、规范。第三，把党的治国法规法治化。党的治国法规，即党制定的管理国家事务的法规，如《中共中央关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。它是我国特有的。我们要对党的治国法规的制定主题、主体、程序进行严格规制，并努力提升立法技术。未来，党要主要依靠人大立法，尽量少直接制定治国法规。

（二）管党治党法治化

管党治党法治化作为党自身治理行为的法治化，主要涉及党的内部治理问题。作为掌握国家公权力的领导党和执政党，党的自身治理行为不仅仅是党内管理问题，也是国家治理的根本问题之一。法治中国的建成，最终依赖于一个法治化的执政党。

管党治党法治化，意味着党的自身治理向现代化迈进。推进全面从严治党，治党制度现代化至关重要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视管党治党，提出并把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，标本兼治，防惩结合，取得了巨大成就。党的十八届六中全会进一步对新形势下全面从严治党作出重大部署和制度安排，研究制定新形势下党内政治生活若干准则，修订《中国共产党党内监督条例(试行)》等，体现了对制度治党的高度重视。全面从严治党，制度建设和实施是基础保障和关键抓手。在国家治理现代化背景下，对我们党这样一个由传统革命党转型为执政党的党而言，推进全面从严治党，不仅要重视制度建设，更要重视的是治党制度本身的现代化问题。我们不仅需要用制度治党，更需要用现代化的制度治党。在“四个全面”战略布局背景下，推进全面从严治党，治党制度现代化至关重要。管党治党法治化，实质是用现代化的制度管党治党，实现党的自身治理现代化。

管党治党法治化，需要大力推进党的治理法治化，重点是做好以下工作：一是深化党的机构改革，实现治理结构法治化。要按照国家治理现代化的要求，加强顶层设计，建立权责明确、互相制衡、高效协同的党委领导机构。二是积极推进党内民主。着力完善干部任命民主体制、决策民主机制、监督民主机制。三是最高权力交接制度法治化。最高政治权力平稳交接，是宪法法统得以正常维系、运转的前提条件。为彻底完成党的治理转型，要下大力气推动党的权力交接制度改革，把最高层权力交接制度化、规范化和程序化，把最高领导产生过程中的不可预测性降到最低。四是强化党员权利保障。保障党员对执政权力的公平、民主参与，把党内追责、问责、惩戒制度法治化。五是推进法治反腐。用制度规制权力、以民主监督权力、靠公开制约权力、让分工制约权力。

管党治党法治化，需要实现党内法规的法治化。党内法规是党制定的进行自身管理的法规。当前，党内法规与法治建设的新要求不尽相符的现象还比较突出。未来，要按照法治要求推进党内法规法治化工作。按照法治要求加强党的法规的立、改、废工作，形成符合法治原则的党内法规体系，并做好党内法规与国家法律的协调与衔接工作。就党内法规体系的建立健全而言，一个比较紧迫的任务是制订有关法规，建立健全党委依法决策的体制机制。实现党委决策法制化，是党的领导方式和执政方式改革的重要目标。十八届四中全会《决定》明确提出“完善党委依法决策机制”。 未来，要加快制订《党委重大决策程序条例》等党内法规，为党委决策提供制度依据，建立健全决策体制，规范决策程序。