杨燕绥：服务型政府与社保公共服务平台 —— 中央统筹养老金的视角

马克思从统治视角揭示了国家机器的本质。亚里士多德从政体视角研究国家，认为国家是一个城邦的职能组织、城邦公职的分配制度、城邦居民用以分配政治权力的体系，把以中产阶级为主体组成的兼顾贫富两者利益的共和政体视为最理想的政体。这些古老的国家学说今天并未过时。本文从国家养老金（即中央统筹基本养老金）的视角看我们的国家机器的公共品生产能力、看服务型政府建设，从而理解党的十九大报告提出建立全国统一的社会保险公共服务平台的重大意义。

“我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，十九大报告的这一科学论断同样适用于社会保障领域。

我国劳动保险时代的职工退休金制度的管理体制是单位统筹、结余地市调剂，现行社会养老保险的管理体制是地市统筹、结余省级调剂，2018 年将从省级统筹向中央调剂制过渡，迈出实现养老保险全国统筹的第一步。

现行养老保险是一个“中央定目标和兜底、地方调剂和补差、基层统筹和担责”的责任下行的运行机制，反映了我国社会主义初级阶段的国家活动形式和社会关系。在中国成为经济大国且向强国发展之时，这种机制缺陷导致的社会矛盾日益凸显，主要体现在 ：（1）不利于地区均衡发展。基层政府之间已经形成经济竞赛的地方关系，养老保险地方统筹进一步加剧了这种关系，在经济发达地区养老保险费率低且结余多，在欠发达地区费率高且有当期资金缺口。（2）不适应人口流动。基于地方保护主义，地方政府热衷于动员流动人口参保以扩面征缴，但不希望流动人口在流出时全部转走已缴纳的养老保险费，这导致退保断保现象，后期扩面困难。（3）不利于实现社会团结。欠发达地区认为发达地区在“领走别人孩子富自己家”，发达地区认为是欠发达地区“家长不作为导致孩子离家出走”，年轻人用脚说话，人口结构和资源配置愈加不均衡。

在中国从大国走向强国之际，2010年颁布的《社会保险法》第一次明确提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”；2011 年发布的《国家“十二五”规划纲要》首次提出“实现基础养老金全国统筹”，次年“实现基础养老金全国统筹”写进十八大报告，并被写进2013 年十八届三中全会公报、2015 年十八届五中全会公报 ；2017 年十九大报告更明确指出“尽快实现养老保险全国统筹”。为什么这个目标的实现如此艰难？关键之一在于只有目标、没有完善的生产养老金公共品的体制机制。

2015 年我国服务业产值占国内生产总值（GDP）的比重超过 50%，这是一个质的变化，意味着中国的经济基础已经从农业经济、工业经济进入服务经济。而早在 2010 年的《政府工作报告》已明确提出建设服务型政府的目标。党的十九大报告提出“建立全国统一的社会保险公共服务平台”和“尽快实现养老保险全国统筹”的任务目标，是对十八大以来执行这个目标任务的经验教训的总结，没有一个网格式和无缝隙的社会保险公共服务平台，养老保险资金流和信息流则无法畅通无阻地运行，养老保险全国统筹难以尽快实现。

后工业化、互联网和服务型政府的概念紧密相连，反映经济基础和上层建筑的关系。服务型政府与官僚政府的主要区别之一即重执行。在现代国家机器中，生产国家养老金的体制机制由国家社会保障总局和网格化运行机制组成，由此形成居民数据向上集中的，中央顶层设计与生产的，从地方到基层自成体系的国家养老金生产线（见图）。

首先，建议设立社会保障总局，实行社会保障一卡通。

美国在 1964 年设立的国家社会保障总署，直接隶属总统办公室。澳大利亚在中央建立一个公共服务机构（central-link)，大部制下不再设立执行机构。在欧盟初建期，12 个成员国之间搭建了社会保障银行（cross-road-bank)。总之，工业化国家在 20 世纪六七十年代陆续完成了这个转变，其经验值得借鉴。

在我国，目前国务院设立的执行机构均为管制机构和税费征收机制，尚缺乏公共服务机构，亟待设立具有权威性的国家社会保障总局，好比生产国家基本养老金的机器，承担国家基本养老金（并列基本医疗保障）的顶层设计和核心生产线的职责，由一个部门则难以完成如此重任。社会保障是公共服务的“龙头”、社会保障号是“龙鼻子”，牵住“龙鼻子”好比握住机器的开关，从而整合居民信息，执行《社会保险法》第八条规定，提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。按照一号、一户、一个系统、一个窗口和一站式的路径，构建全国统一的社会保险公共服务平台，是服务型政府建设的必由之路。

其次，根据服务型政府需要构建网格式执行机构。

目前，我国社会保险管理体制不顺，管理服务和信息系统缺乏“全国一盘棋”和长远规划，统一性、整体性问题突出，尚没有全国统一的网格式公共服务体系。城乡之间、中央和地方、部门之间存在条块分割、多龙治水的现象，地方关系以 GDP 竞赛为主，成为贯彻十四届三中全会关于“建立统一的社会保障管理机构”决定的障碍。而 2010年十七届五中全会要求“加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理”，2015 年十八届五中全会决定“实施全民参保计划，基本实现法定人群全覆盖”，又为打造全国统一的社会保险公共服务平台提供了机遇。

我国社会保障发展不均衡的主要原因如下 ：一是体系仍不健全。不协调、不平衡，即使是一项制度在各地政策标准也不完全统一。二是保障范围不充分。养老保险至少还有 1 亿人游离于制度外，主要是民营企业、小型科技企业、灵活就业者、新业态从业者比如快递员、低收入者，他们或因门槛高“缴不起”，或因户籍问题“缴不了”，或因各种原因“不愿缴”。三是保障水平不平衡。城乡之间、地区之间、制度之间、群体之间的保障水平存在较大差异。四是基金中长期可持续能力不足与短期结构性矛盾并存。五是多层次社保体系发展不平衡 , 补充机制的建立和发展远远不够，无论是企业年金，还是个人储蓄养老和健康保险仍较滞后。六是社保公共服务的可及性、便捷化不充分不平衡。老百姓已习惯于基于互联网、移动支付等技术带来的快捷高效简便的产品和服务，对政府提供的公共服务提出了同样的诉求。