【学术】梁平：“管理-审判”二元架构下法院内部机构设置与权力运行

“管理——审判”二元架构下法院

内部机构设置与权力运行研究

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作者：梁平，华北电力大学人文学院法政系教授。

来源：《法学论坛》2017年第3期，责任编辑：王德福。本文注释已略，请阅读原刊。

责编：南勇

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摘要

审判独立是我国司法的一项基本原则，但因体制性原因，司法权深受法院内外部各种权力的干涉而被地方化、行政化。基于此，针对法院“管理——审判”二元架构下“机构——权力”的二维关系，深入分析法院内部“机构——权力”的运行机制，进而提出法院管理体制改革与治权创新的总体构想:改革法院机构，设立党政办公会和审判委员会为院级管理机构，下设审判、执行、审判管理、政务人事管理等四类专业事务机构；改革审判委员会的职能，使其成为专司审判事务管理和审判咨询的机构；改革人事管理模式，实行分类化、专业化管理；还审判权于法官，实行主审法官负责制下的合议庭民主制。

关键词：审判管理  司法权  行政权  机构设置

自1999年《人民法院五年改革纲要（1999－2003）》提出“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥”这一论点以来，对法院管理体制改革的探索可谓成果斐然，也涌现出了一些颇有真知灼见的创新思路和改革构想，但仍存在着诸多分歧且改革鲜有实质性突破。2014年10月23日，中共十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”以及“优化司法职权配置”，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”等。然而，立足于我国现行的政治体制及具体国情，怀着西方法治情愫的体制性重构，不仅面临着本土不适的现实困局，而且有违司法制度的合宪性基础；而基于传统的行政化管理体制，试图通过新设机构来整合权力，则不仅难以促进法院管理的实质性改观，而且可能滋生机构臃肿现象甚至反而强化管理的行政化。要破解改革方向和模式选择的这一难题，必须理性反思我国法院管理体制的现状，深刻认识和真正把握法院管理所面临的错综复杂因素，从法理和基本法上理顺法院内部各类权力之间的关系，进而还审判权于法官，最终达到确保审判独立和提高司法能力的目的。

“‘法院管理’就是为充分发挥人民法院的审判职能作用，全面提高人民法院公正、高效司法能力而对各个工作环节、各个方面所作的规划、组织、监督和协调。”这一概念基本廓清了法院管理的主要方面：首先，法院管理必须以“审判”为中心，围绕审判工作而展开，因为法院是我国专门的审判机关，审判是法院最核心、最本职的工作。其次，法院管理实际上是管理学原理在司法领域的运用，是以促进法院审判职能发挥和提高司法能力为组织目标而进行的管理活动，其工具性基础源自于管理学。最后，法院管理涉及到法院工作的“各个工作环节、各个方面”，即管理客体具有复杂性。

从我国现行法院管理体制以及学者研究和法院探索的成果来看，表面上尽管对法院管理的上述三个方面基本不存在争议，但实际上恰恰是由此所衍生或本身有机对立的“管理——审判”（核心是“行政权——司法权”）间的矛盾，不仅直接制约和关系着法院的职能和效能，而且涉及到以法院为对象的各类权力的配置和运行。具体而言，这些矛盾主要表现为以下层面：

一是管理的行政权力本性与支持审判权运行的司法规律之间的张力。所谓管理，实际上是组织化监督，它以最大限度地实现管理目标为基本导向，所要解决的主要问题是面对纷杂的信息应如何做出恰当的决策，以及如何很好地落实这些决策而进行的组织、协调、监督等一系列活动，更多体现的是选择理性和执行理性而非裁决理性，因而，其追求的首要价值是效率而非公正（但并不意味着管理活动不追求公正价值），而且这种运作逻辑本身隐含着组织机构行政化和权力干预的倾向。与此相反，法院审判以公正、中立、被动为基本特征，尤其公正是法院审判的生命线，它所体现的是“裁决理性”，旨在依法明断是非，尽管也会考虑情、法、理或者法律效果和社会效果的有机统一，但相比而言，所谓情、理、社会效果等均是通过依法裁决来实现的。如果不能依法裁决或者出现徇私枉法，不仅不能达到当事人将纠纷诉诸法院的目的，不能实现个案公正，而且会削弱司法权威、侵蚀司法信用。因此，从法院审判这一核心职能来看，运用管理学原理研究审判管理，面临的最大障碍是价值目标的异向性或某些层面上的根本对立，可能导致的最大风险是法官的审判权要么被架空，要么被行政组织或行政负责人的意志所溶解。

二是管理活动的监督作用与审判独立之间，无论理论阐释还是现实运行中表面上似乎均无法理顺或达到顺畅沟通的固有悖论。管理是由组织或组织负责人通过显性或暗示性的管控行为督促被管理者以实现组织目标，其以干预性、主动性、管理者单方意志性等为基本特征。而现代司法活动是以诉讼的等边三角形构造为基础，通过当事人双方的对抗性庭审活动查明案件事实，法官严格忠实于经过法庭质证的“法律事实”并依法作出裁决。在这个过程中，尽管法官不能如同马克斯·韦伯设想的自动售货机那样兜售法律，但其能动性的发挥受到当事人和法律逻辑的严格限制，法官必须根据其亲历的庭审过程自主地作出裁判。因而，法院管理与审判独立之间似乎势不两立：如果主张加强管理，则势必可能干涉司法，影响审判独立；如果主张强化审判独立，则必然要求管理之“手”不能伸得太长或者干脆退出司法领域。在现实中，针对司法不公、司法腐败等敏感问题，其根源到底是监管不到位还是司法不独立，不同群体的观点截然不同。可以说，法院管理与审判独立本身就是有机对立的矛盾体。

三是对法院的活动缺乏理性的认识。总体上看，法院的活动可分为两类，即管理活动和审判活动，但在实践中如何做到条分缕析，不仅涉及到法院这一组织实体，而且与其内外部纵横交错的各种权力有关。研究这个问题的主要目的在于，管理活动的行为主体是管理者和管理人员，而审判权的行使主体则是法官（广义上属于合议庭或独任审判组织）。因此，只有划清管理权和审判权的作用对象，明确哪些事项属于管理的“领地”，哪些事项应坚持司法自治，进而归管理权于管理者，还审判权于法官，才能解决“管理——审判”之间的上述逻辑矛盾。

四是在“管理——审判”的二元架构中，与法院有关的机关或机构的属性该如何划分。与法院有关的机关和机构，分为两类：一类是法院外部的诸如人大及其常委会、政府、检察院乃至党政机关等，一类是法院的内设职能机构。前者属于国家政体范畴，此处不予论述。对于后者，由于这些职能机构均拥有性质不同的权力，按照“管理——审判”的二元架构，则可分为管理机构（含领导、监督机构）和审判机构。由此带来的问题是，管理机构与审判机构各自的权力界限如何确定，以及二者之间的关系在现实中该如何定位和协调等，这将直接触及到法院管理体制问题。

实际上，上述四个层面并非孤立的，它们之间存在着如下逻辑关系：首先，应当承认，法院内部存在着“管理”和“审判”两类性质完全不同的活动，尽管强调法院“以审判为中心，管理服务于审判”，但这两种活动始终无法“归一”，支撑各自运行的是不同的原理。因此，无论强调法院管理“去行政化”还是主张加强审判权力的纵向和横向管理，实质上是在“权力归一”或“权力混合”的前提下，试图运用单一的原理来诠释法院的不同活动，因忽视了法院活动属性不同这一客观事实而陷入“五谷不分”的困境。基于此，改革法院管理体制应坚持“管理归管理，审判归审判”的基本前提。其次，在这一基本前提下，对法院活动的类型化研究是改革和创新法院管理体制的重要枢纽和关键，只有分清法院管理行为和审判行为，才能理顺管理活动和审判活动的关系。最后，法院管理行为和审判行为均需要通过相应的组织机构（包括个人）来完成，相应地，这些机构通过分别从事管理和审判活动来体现各类权力。因此，机构设置是法院管理体制的直观体现，也应当是研究的焦点，而机构外壳下的权力配置则是法院管理体制的实质之所在。概言之，法院的一切活动均依托于各类机构（包括个人），而支撑其运行的实质则是不同的权力，这些权力依据各自特有的属性相应地作用于法院内部不同的客体（即管理内容），从而维系着法院成为肩负审判职能的组织实体，同时推动着法院围绕审判通过科学管理提升司法能力。因此，对法院内部司法权力运行机制的探讨，既不能离开法院内部机构的设置，也不能忽视司法权与行政权的不同属性和运行规律。

总体上，法院内设机构包括两大类，即行政管理组织和审判组织。由于这两类组织的运行规律存在着根本性差别，进而影响到审判组织能否依据宪法独立地行使审判权。

（一）法院的行政管理组织

1.具有常设机构的行政管理组织。法院内部职能机构的设置依据是《人民法院组织法》。该法第18条规定：“基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”第23、26、30条分别规定中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院“由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成”以及“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭”。由此形成了法院内部官僚机构制和人员科层制格局。

具体而言，按照立、审、执、监、管分离的审判流程管理，采取传统行政性审判业务庭模式的法院，其内设机构除了立案庭、审判业务庭（比如民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭等）、审判监督庭、执行机构（执行局或执行庭）外，还存在着包括行政办公室、研究室、政治部、纪检监察室等在内的专门性行政管理机构。此外，为了强化审判管理，很多法院设立了审判管理办公室；还有些法院在建构多元化纠纷解决机制的浪潮中，成立了诸如诉前调解中心、司法确认中心等机构。

2.不设机构的行政管理组织。法院内部未设立常设机构的行政管理组织（广义上含行政权力运作形式）主要包括委员会制、办公会制和领导小组制三种，这三种形式均承担着决策、管理等行政职能。

一是委员会制。比如很多法院根据《法官法》的规定设立了法官考评委员会，有的法院探索民主管理模式成立了法官委员会，以及根据需要设立法官自律委员会、案件质量监督评查委员会等专门委员会。

二是办公会制。包括院长办公会和党组会，分别负责法院行政和党务决策与管理等工作。

三是领导小组制。法院内针对特定事项可能成立专门的领导小组，小组组长一般由院长或主管副院长担任，办公室设在特定事项的归口管理部门。其目的在于：一方面，提高领导级别以引起相关人员的重视；另一方面，某些特定事项往往涉及到多个不同的部门，成立领导小组有助于组织协调。

这些机构均具有行政管理性质，各委员会和领导小组的随意性较大，造成行政权力日益膨胀，尽管有助于提高法院内部管理效率，并在一定程度有助于提升审判质量，但实质上为行政领导干预审判提供了新的渠道，进一步强化了管理行政化色彩。

（二）法院审判组织

法院审判组织主要包括独任庭和合议庭，广义上还包括审判委员会。

1.独任庭。在独任庭中，法官独立审判案件，从而将审判独立推向极致。由此引发的问题是，法院的独立审判究竟是法院独立还是法官独立。如前文提及，我国有学者认为，“独立审判不是审判员的个人独立，而是人民法院的独立”，这与宪法的文义是一致的。但若审判员（包括法院院长）不能独立审判，人民法院的独立又将如何保证?根据《中华人民共和国法官法》第2条“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”之规定，法官是行使国家审判权的主体，法院独立地行使审判权应当具体到法官，这是符合权责相统一原则的。

2.合议庭。合议庭作为最主要、最普遍的审判组织，合议庭成员地位平等是司法权的属性和审判独立之使然，是合议庭内部的根本原则。但在实践中，合议庭行政化、“合而不议”甚至流于形式现象较为严重，具体表现为：一是在院（庭）长等参加的合议庭中，作为法定的审判长，其行政身份与审判员身份混同，可能导致行政权潜在地干预案件合议；二是在审委会委员参与的合议庭中，因审委会委员在讨论案件时拥有话语权优势，导致案件讨论偏向一边倒，尤其是在合议庭成员意见未出现根本分歧时，不同意见可能被湮没；三是审判长的设立且由院长或庭长指定，使得合议庭出现行政组织化；四是承办法官制将审判权导向另一极端，即其他审判人员消极参与，导致合议庭集体裁判功能在实践中被虚化。因此，合议庭不民主、审判权不平等（包括强势干涉或消极放弃）是法院审判组织的根本症结之所在。

3.审判委员会。根据我国民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法的规定，审判委员会的性质基本上可以概括为：在民事诉讼和行政诉讼中，审委会是管理审判业务的、带有行政属性的机构，仅“讨论”案件而无权作出决定；但在刑事诉讼中，审委会不仅行使审判业务的管理权，而且作为事实上的一级审判组织已获得了明确的法律地位。从审委会直接作用于个案来看，本质上是在法官审判权之上增加了一道枷锁，有助于促进法官提高责任心，认真地对待庭审过程，慎重地提出裁判意见，以免其工作成果轻易地被审委会否决掉，不失为监督法官的一种机制，这也符合“法官的独立判断只能表明法官思考的真实性，而不能保证审判结果的准确性”的逻辑。但从审判权运行规律的角度来看，一旦案件被提交审委会，其内在缺陷则暴露无遗。首先，因审委会成员未亲历庭审，违背了直接言词原则。其次，审委会成员未经当事人的甄别和质疑，有违回避制度。最后，这种“审者不判、判者不审”的做法，造成审判权的运行严重不畅：一方面，合议庭成员或独任审判员作为裁判文书的责任主体却不拥有实质裁决权，导致责权分离，使得责任追究无法落实；另一方面，由于权责分离和责任追究制虚设，造成部分审判人员思想懈怠，将审判当作一项程序任务。由此引发的针对审委会的质疑，核心在于其职能的定位以及应否和如何干预个案裁判。

（三）法院内设机构存在的问题

无论是法院内设的行政管理组织还是审判组织，均存在较为严重的行政化倾向，主要表现在以下层面：

1.行政机构对审判实行包围式管理。某种意义上，审判权被行政机构所笼罩，具体表现为：一是作为专门讨论有关审判工作的机构，审委会不仅宏观管理审判业务，而且对个案进行直接干预；二是审判管理办公室作为审委会和院长管理审判工作的常设机构，不仅使审委会管理审判业务常态化，而且因受院长行政领导，为院长干预审判提供了新的途径；三是审判管理办公室作为综合审判业务部门，以行使行政权为主，凌驾于审判业务庭之上，与之形成了管理与被管理的关系；四是各类专设的委员会或领导小组，对审判事务行使专门的管理权；五是绝大多数法院内部实行职能机构的矩阵式设置结构，审判事务被分割为块状，而每个机构内实行负责人行政领导制，行政权近乎包揽内部所有事项。

2.权力行政化且高度集中。前文谈到的法院内行政管理组织无不晃动着各级行政领导的影子，且包括审委会、法官委员会、法官考评委等在内，院长、副院长、庭长、副庭长、主任、副主任几乎均被作为当然的成员，这导致法院内部实行与行政机关相同的权力运行模式。另外，院长一般兼任党组书记，作为党政一把手，可通过院长办公会或党组会等常规化活动，无时无刻地操控着法院内近乎一切事项。

3.行政权直接干涉个案侵蚀司法权。理论上，个案裁判应遵循司法权的运行规律，但事实上，行政权力或多或少地会渗透到个案裁判中，主要形式包括：一是审委会讨论案件制，此处不再赘述。二是裁判文书行政审批制。当前，大部分法院，法官制作裁判文书后需报庭长、主管副院长乃至院长审核签发，这种机制的优点与缺点，除了上文论及的审委会讨论或决定案件的那些方面之外，一方面，大大地增加了法院领导的工作量，尤其是院长和副院长的精力被具体个案所消耗，要么无暇顾及法院总体建设等宏观事项，要么不得不“顾彼而失此”，只能将裁判文书的审核签发变为签字了事；另一方面，向当事人传递着不良的信息，使得他们认为院长或副院长拥有案件的实质决定权，进而形成当事人不信任庭审、不信任审判人员的示范效应，到头来院长、副院长门庭若市，却将造成这种现象的原因归责于审判人员裁判不公，形成纠纷无法通过审判予以解决的恶性循环。三是法院行政领导具有当然的法官身份，他们也行使着审判权，有权作为审判员审理案件，使得行政权和司法权的行使主体可能发生混同，这从另一角度也证实了《人民法院组织法》关于审判庭的设置并没有充分考虑审判权的司法属性，其初衷也是对审判权实行行政化管理。

综上，立足于法院机构建设，如何进一步理顺法院与外部各类机构的关系，以及法院内部行政管理组织与审判组织、审判组织的运行等，是基于司法权运行规律进行法院机构法治化改革的重心，是从机构有限独立的角度保障审判权独立行使的重要方面也是当前我国司法效能不足，“法院应以管理体制改革和工作作风建设为契机，适应现代诉讼的需要，实现法院职能的转型”作为必然要求。

2013年1月7日，中共中央政法委书记孟建柱在全国政法工作电视电话会议明确将“改革司法权力运行机制”作为贯彻落实中共十八大精神的“四项改革”之一，通过进一步落实宪法规定的“法院依法独立行使审判权”，以解决影响司法公正、制约司法公信力的深层问题。事实上，近年来，地方法院对法院内部行政权与司法权的配置与运行已进行了有益探索，甚至从法院管理体制的层面对各类权力的运行进行了先行实践。

（一）河北泊头法院效能型管理模式

    2002年法院管理体制改革以前，河北省泊头法院与其他大多数法院一样，均面临着“审者不判、判者不审”、法官人人主审案件导致质量层次不齐、庭长集行政与审判管理于一体包办一切等深层矛盾和问题。为此，法院为了尝试“精审判”进行了管理模式的权力再造，具体做法是实行“专职审判长负责制”：首先，审判业务庭内实行“三长负责制”进行行政权与审判权的分离，即庭长负责行政管理、专职审判长负责案件、执行长负责执行工作；其次，以建立法官助理制度为核心实行审判事务和审判辅助事务的分离，将原来从事审判工作的一部分人员（含副庭长）改为法官助理，不主持庭审，主要负责庭前准备、证据交换、法院调解、法律文书制作与校对等辅助性工作；第三，审判业务庭内重新划分庭长与专职审判长的权力范围，强化庭长的行政管理和案件监督职能，但在庭长参与合议庭时，作为法定审判长对自己审理的案件负责，而专职审判长对全庭的一切案件负责；第四，专职审判长权责合一，在享有与庭长相同级别待遇的同时，有权直接签发法律文书，如出现错案或发还改判案件超过所限比例则追究专职审判长的责任；最后，建立健全网络跟踪监控、庭审观摩考评、判决书质检、案件评查、专职审判长联席会议和“两错”案件（错误裁判和错误执行）责任追究、月季考核及两考一评（岗位目标管理责任制考核、政治及业务理论考试、民主测评）等制度，在分权制衡的基础上，强化法院内部监督，为权力的运行提质、提速。

泊头法院管理体制改革的显著特点是打破传统的司法行政体制，以权力横向分工和纵向分节为维度建立起“蜂窝状立体透明结构”的权力构造模型。具体而言：一是在立、书、审、执、监分离的格局下，在保持原有审判业务庭不变的基础上，对行政权和审判权进行分离；二是以细分审判事务为契机按照职责对人员实行类型化分流，突出审判工作的专业化；三是裁判决定权下放，且与责任追究挂钩。显然，泊头法院的改革抓住了法院管理体制的突出问题，其措施基本遵循了司法审判规律和法院体制改革的方向，但依然存在着比较明显的问题：一是专职审判长负责制，实际上是审判权与行政权分离后又落入到无行政职务的人员手里，尽管突出了审判管理的专业性，但仍然是集权化管理；二是庭长参加合议庭时对自己审理的案件负责和专职审判长对全庭案件负责的做法，违背了合议庭内审判权平等原则；三是法律文书实行专职审判长签发制，与院长、庭长审批制本质上无多大区别，且发生错案只对专职审判长实行责任追究，与合议庭人员全体对案件负责的原理不符；四是将“发还改判案件超过所限比例”作为责任追究的标准不科学：一方面，在上下级法院尚存在案件请示制度的情况下，诱发专职审判长倾向于同上级法院沟通意见；另一方面，对于发回重审案件，如果仅以发回重审为依据实行责任追究而不看重审结果则对专职审判长不公平，如果以重审结果为依据则诱发重审后作出与原第一审近乎相同的裁判结果的可能。

（二）深圳罗湖区法院“3122”审判集团制模式

针对审判机构行政化设置、审判人员行政化管理、实体裁判行政化审批、审判管理无序化等问题，2002年，深圳市罗湖区推行以法官为中心、以流程管理为手段的法院管理新体制。主要做法包括：一是创新法官组合形式，实行“3122”审判集团制，即3名法官、1名速裁法官、2名法官助理和2名书记员组成相对独立的工作实体；二是以速裁法官为核心优化审判流程，速裁法官与法官助理共同负责审判辅助事务，并负责管理法官助理、预审、速裁、庭前调解等工作；三是将审判程序划分为立案、庭前准备、庭审裁判、庭后整理等环节以优化审判流程。

从深圳市罗湖区法院的主要做法来看，其主要特点在于以审判为中心创新人员组合形式。这种新型审判集团，以审判与审判辅助工作相分离为基础，形成了主要包括法官、法官助理和书记员在内相对独立的闭合系统，而法官助理的设立除了承担审判辅助工作外，还充当着法官与当事人之间的“隔离带”、“防火墙”角色，有助于防止司法腐败。此外，速裁法官的设立，不仅使审判辅助工作能够协调有序地进行，而且通过预审、速裁、调解等，有助于减轻庭审负担、提高庭审效率和提前化解纠纷，提高了庭审的针对性，为案件庭审的实质审查奠定了基础。

（三）安徽宁国法院“3+1”功能群组管理模式

2007年初，安徽省宁国市法院启动了审判资源整合改革，不仅全面调整了法院内部机构，而且对审判管理机制进行了系统创新。其特点是：首先，所谓“3+1”模式指的是按照职能标准对机构和人员进行整合，设立案件审理中心（由“敲法槌的法官”行使审判职能）、审判管理中心（独立配置“法官的法官”从事审判管理）、执行保全中心（由执行法官行使执行及诉讼保全职能）、行政服务中心（由非审判人员行使司法辅助职能）四大功能群组。其中，前三个之间存在着相互独立、相互制约的关系被称为“3”，外加“1”个行政服务功能群组。其次，对作为审判资源整合核心的案件审理中心，突破传统的民事、商事、刑事、行政等案件类型，实行专业审判指导组制，设立七个审判庭组，一个机构两块牌子，对外仍称第几审判庭，定位为审委会的专业指导组，受审委会和院长授权对全体审判人员进行指导和制约。第三，除了疑难复杂案件由特定专业庭组审理外，案件按照立案顺序均等分配到各审判庭组，各庭组对案件交叉管理，使得审判更加公开透明。第四，建立了三道（案件宣判前、案件宣判后、执行和信访中）案件质量控制机制，作为案件质量“防火墙”，强化审判质量管理。最后，对四大功能群组按照不同的指标参数分类考核，建立客观、科学、公正、稳定、长效的绩效管理机制。

毋庸置疑，宁国市法院管理体制创新围绕“管理——审判”二元架构下“机构———权力———客体”间的内在关系，理顺了法院管理的各种复杂因素，其显著亮点主要包括：一是针对行政化管理体制，从机构入手进行大刀阔斧的改革，找准了问题的症结和改革创新的突破口；二是认识到审判庭按照案件类型设置的不科学性，对案件审理中心设立人力资源（包括审判员、书记员）基本均衡的七个审判庭组，且对外牌子不变，既实现了审判资源的有效重整，又不违反《人民法院组织法》；三是四大功能群组设置相对科学合理，将行政服务事项与审判业务分离，对执行保全单列，以案件审理为核心，实行审判专业化，符合法院管理体制改革的基本方向。

此外，单独针对“审判管理”机构的改革，比较有代表性的有江苏连云港审判管理机构再造模式（利用法院研究室的编制成立审判研究和管理办公室）、湖北秭归法院审判管理机构新建模式（2001年新设审判管理局）、成都法院法官自治管理机构模式（成立法官委员会）等，不仅体现了地方法院改革特色，而且反映了实践中的管理创新。

地方法院对于管理体制的创新探索给予我们的有益启示是：首先，当前法院管理问题的症结主要源自于法院内部，对法院管理体制的创新主要应当从内部“机构——权力”的配置入手，理顺“管理——审判”二元架构的关系；其次，法院管理体制改革的目标是实现行政权与司法权的分离，通过促进审判独立来提高审判质量和效率；第三，法院管理必然涉及人、权、事等诸多要素，机构改革应体现这些要素的重新配置，而不能以改革创新的名义巧设机构；第四，审判管理是法院管理的重要组成部分，必须在遵循司法活动规律的前提下有效地开展审判流程、质效以及绩效等的管理；最后，法院管理体制创新是一个不断探索的过程，应遵循法理精神并尽可能兼顾法律规定，尤其是不得与基本法发生抵触，否则可能面临合法性危机。

“司法改革依涉及范围及程度可分为三个层次，一是司法体制改革，这属于政治体制改革的范畴；二是司法工作机制改革，即在不改变司法体制前提下进行的工作机制调整；三是司法技术改革，如司法信息化网络建设。”我国当前法官管理体制改革与治权创新亦是如此，必然涉及到体制、机制、技术这三个层面。尽管“司法改革进程中的理念冲突和制度发展中存在的悖论是由司法的内在矛盾与理论逻辑的困境所决定的，是制度设计的科学性、完备性与理性不可及的矛盾”，但从改革创新路径的可行性分析，各级法院均有能力进行技术和机制创新。由于法院内设机构的设置与运行作为与审判独立紧密相关的常态，形成了法院内部管理权与审判权的运行习惯，对每个案件都会产生直接影响，因此，改革官僚化金字塔式的行政机构，建立有利于审判独立的组织结构，是法院内设机构法治化改革的基本目标。

（一）机构设置：实行扁平化管理

基于我国当前法院内部实行矩阵型的组织结构造成法院权力行政化的现状，由于法院内部事务分为审判、执行、审判管理、政务人事管理这四大模块，按照政务人事与审判执行相分离的原则，建立扁平化、专业化的行政机构。具体思路是：

首先，撤销法院各类庭室等行政机构的设置，规定法院只设院长、副院长、党组书记（院长与党组书记分开，院长可兼任副书记）这三个党政领导职务作为法院的管理职级，由他们组成的党政联席会对法院党政人事事务进行决策、管理；设立“审判业务领导机构”（改革后的审判委员会），对审判业务进行领导。

其次，法院内设立审判、执行、审判管理、政务人事管理等四类专业事务机构，对人员进行类型化，按照相应序列分别配置在不同的事务机构。其中：（1）“审判事务机构”由现有的各个业务庭的人员组成，专门从事刑事、民事、行政等审判工作，其运行由审判管理事务机构（行使现立案庭职责的人员）运用计算机信息技术根据立案先后顺序和法官现有的案件进程等，原则上不分案件类型随机分案，组成合议庭，以合议庭为基本单位负责审判工作；（2）“审判管理事务机构”除了行使现行立案庭的职责外，还负责包括审判流程管理、审判质量管理、审判效率管理、审判绩效管理、审判运行态势分析等审判管理事务；（3）“执行事务机构”行使现有执行局（执行庭）的职能，负责执行裁决和执行实施；（4）“政务人事管理机构”负责党务、行政、人事等党政工作。

上述四类机构的运行模式是：（1）“审判事务机构”实行合议庭民主制或独任审判员决定制，在裁判案件时如果无法达成多数意见，可自愿向“审判业务领导机构”进行业务咨询；（2）“审判管理事务机构”和“执行事务机构”接受“审判业务领导机构”的领导；（3）“政务人事管理机构”作为党政联席会的常设机构，向党政联席会负责。除了“审判事务机构”外，其他三类机构可各设立一名负责人，分别对审判管理、执行、政务人事工作予以组织协调。

最后，时机成熟时，可修改《人民法院组织法》，规定“由院长、副院长、党组书记、副书记（由院长兼任）通过党政联席会对法院进行政务人事领导，法院内可根据审判、执行、审判管理、政务人事管理等设立专业化事务机构。”由此形成的法院内设机构及权力运行模式见下图：

（二）审判业务领导机构：改革审判委员

会如上图所示，改革后的审判委员会，其性质定位为审判业务领导机构，“执行事务机构”和“审判管理事务机构”对其负责，而“审判事务机构”在必要的情况下可向其进行业务咨询。

1.审判委员会的人员组成：（1）改革后的行政领导职务包括院长、副院长、党组书记和执行、审判管理、政务人事管理机构的负责人，共计6人，对他们作为审委会委员是否作出限制近乎无关紧要，但可规定无领导职务的审委会委员应不少于总人数的1/2；（2）无领导职务的审委会委员，重点考察其审判业务水平，由法官大会民主选举产生。

2.审判委员会的职能包括：（1）对执行、审判管理事务机构实行集体领导、统一决策；（2）对个案审判提供业务咨询，且受以下条件限制：首先，由合议庭在难以形成多数意见的情况下向审委会提出业务咨询申请，审委会不得主动提供业务咨询活动，且审委会仅提供参考意见，而不享有对个案裁决的建议权和决定权；其次，全体合议庭成员均应出席会议，向审委会阐述意见；最后，审委会提供业务咨询以辩论式、诊断式的方式进行，主要目的是帮助合议庭分析案件事实认定是否清楚、对法律的理解是否正确等，而不应发表任何对裁判结果有实质约束力的意见。

（三）审判权运行：实行主审法官负责制下的合议庭民主制或独任审判员决定制

对于合议庭民主制，无论是否改革法院现行管理体制，均应遵循合议庭成员平等和“还审判权于法官”的原则，法官仅对法律负责，独立自主地行使审判权。具体改革思路如下：首先，合议庭内不设审判长，取消承办法官负责制，庭审程序的主持法官由合议庭成员自主协商产生；其次，合议庭成员平等地讨论案件，按照多数意见作出裁判，并自行签发裁判文书；再次，强化庭审笔录和合议记录制度，将之作为案件裁判的基本材料和实行法官责任追究的基本依据；最后，设立专门的质检员对裁判文书实行形式审查，并按审判管理流程的规定及时将案件审理的动态信息输入微机，供有关部门宏观管理。

正如著名法学家德沃金所言：“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯。”只有在宪政理念的指导下，改善法院与外部机构之间的关系以及改革法院内部机构设置，切实拯救被行政权不断侵蚀的司法权，让司法权回归本原，按照司法权的运行规律保障审判独立，让法院真正地成为专司审判的国家机构，让法律的魅力在自有程序中得以彰显，只有这样，才能达到公众所希冀的那种公正、自由、责任和效率。