继查处盐酸异丙嗪、别嘌醇片、艾司唑仑、异烟肼等案件后，全国价格主管部门对短缺药品和原料药经营者违法行为再出重拳。11月23日，被多方寄予厚望的《短缺药品和原料药经营者价格行为指南》（以下简称《指南》）正式对外发布。
“对这一关乎民生的重要领域，党中央、国务院领导非常关注、多次批示。”
国家发展改革委价格监督检查与反垄断局局长张汉东在接受中国经济导报记者专访时介绍说
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为保证医改顺利推进，近年来价格监管部门在原料药领域持续加强监管，多起垄断案件被曝光，起到了很好的警示作用。“我们总结价格监管和反垄断执法经验，针对市场出现的实际问题，出台《指南》，以引导医药企业合法经营。”
“《指南》体现了国家发展改革委对市场情况的及时反应。短缺药品和原料药近一年来出现了数次‘断供’事件，原料药垄断的问题越来越突出。”在
中华全国律师协会反垄断专业委员会秘书长、天元律师事务所合伙人黄伟
看来，《指南》的出台将有望对市场上违法涨价、恶意控销等行为多发现象，起到很好的遏制作用。
《指南》发布时，为其倾注大量心血的国家发展改革委价监局反垄断二处工作人员正奔赴下一个执法“战场”。这些科班出身、实战经验丰富的执法人员拿下了高通、三星液晶面板、美敦力等一个又一个亿元级的反垄断大案，但打得了“大老虎”的他们却屡屡在短缺药品和原料药领域的价格执法上“法力”大减，在“灰色地带”搁浅的案子就像是一块块石头压在执法人员胸口。
王洋林，国家发展改革委价监局反垄断二处副处长，自2013年起一直追踪短缺药品和原料药经营者价格违法行为。“山东、河南、安徽专门有这么一拨幕后推手，在全国购买药厂，垄断原料药经销。根据我们之前掌握的证据：原料药卖给谁，厂家和经销商必须打电话请示幕后投资人。”
从市场情况看，药品价格放开一方面提升了合法经营企业保障常用药生产的动力，但另一方面由于供需结构性矛盾仍然存在，个别企业或个人通过不正当手段控制市场、大幅提价的门槛较低，且利润惊人，致使原料药垄断行为层出不穷。
为了规避法律制裁，这些“影子”投资人通过“暗地里”交易实施的垄断行为，几乎不会留下摆在“明面上”的证据。更有甚者，有的“影子”投资人曾经因为垄断原料药受到处罚，屡教不改，规避法律的意识更强，这就增加了查处的困难，另一方面，仅仅对这些企业和个人进行经济处罚，而不追究其刑事责任，已经很难遏制他们违法攫取暴利的欲望。
“来罚我呀！”做完笔录后，原料药价格高企的幕后推手对执法人员得意放言。
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原料药工艺技术并不复杂，但受垄断操控，一些短缺药和原料药价格暴涨。”《指南》起草工作负责人、价监局反垄断二处处长徐新宇指了指办公桌上归类摆放的厚厚一摞有关短缺药品和原料药价格违法行为的群众举报、内参动态、新闻报道。“看看这些就知道我们为什么一定要做这件事（出台《指南》）！”
徐新宇在接受中国经济导报记者采访时表示：
“针对短缺药品和原料药价格违法行为多发现状，我们结合价格监管与反垄断执法实际，依据《反垄断法》和《价格法》研究制定了《指南》。《指南》的正式出台，明确了原料药和短缺药经营者不可触碰的红线，让一些处在灰色地带的经营行为成为禁区。”
中国社会科学院美国研究所副研究员苏华评价说：
“《指南》针对短缺药品和原料药经营者在实务中常见的价格行为，基于《反垄断法》和《价格法》，对垄断协议、滥用支配地位和其他价格违法行为的分析与认定提供说明指引，有利于经营者加深理解其经营行为的合法性，降低违法风险。”
“《指南》对外征求意见结束后，我们汇总了各方建议，其中消费者表现最为积极踊跃。从提供建议数量来看，消费者的占比最高。”这么专业抽象的《指南》能吸引众多的消费者关注，这让记者感到有些意外。负责意见汇总的工作人员介绍说：价监局于2017年8月14日至9月13日就《指南》向社会公开征求意见，征求意见期间，中国化学制药工业协会、药企、律所、消费者、加拿大竞争局等国内外组织及个人通过网上留言、邮件等方式提出了意见，价监局召开会议逐条讨论意见，并采纳经营者定义、垄断协议表现形式、不公平高价或低价交易行为考虑因素等建议。9月至10月，多次召集部分药品生产流通企业代表、社科院专家、多位知名律师开会研讨，对《指南》相关内容进行修订完善。
“《指南》就像‘吹口哨’，提醒的意味更多，如果经营者还这么干，我们就要处罚。”
这“口哨”的音效超出起草人员的预期。《指南》之所以受到多方关注，主要在于药价放开后本该由患者享有的改革红利被经营者价格违法行为所侵蚀，外界期待《指南》具有针对性的规制，能够进一步激发监管效能，引导企业公平竞争，维护市场经济秩序。张汉东认为，
“理想的价格监管状态应该是不要等到违法行为发生后我们去执法，而是引导企业在法律框架下合法经营。药企合法经营，药价才能稳定，患者福利得以最大化。”
中国经济导报记者请具有多年反垄断执法经验的徐新宇处长帮企业廓出经营者价格违法行为的“红线”：“从2011年以来我委相继查处的多起价格垄断案件以及大量的调研可以看出，短缺药品和原料药经营者为推高价格而采取的价格垄断行为主要包括串谋提价、限产提价、拒绝交易、独家包销、强制回售等。”
由于许多品种的原料药市场上仅有少数的经营者，这些经营者之间通过书面、口头或者些许的意思联络，即可达成提价的垄断协议，甚至在没有达成书面或者口头协议、决议的情况下，依然能够心照不宣地实施协调、共谋的排除、限制竞争行为，抬高原料药或其制剂价格。
