央企加强合规管理迫在眉睫 -《中央企业合规管理指引（试行）》解读

11月2日，国务院国有资产监督管理委员会正式印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“《指引》”），自发布之日起生效。这部指导央企合规体系建设的核心制度从起草开始，就受到了不少中央企业、国有企业的广泛关注。《指引》不仅借鉴了全球先进的合规体系建设经验，更融合了招商局集团、中国石油、中国移动、东方电气和中国铁路工程总公司五家试点央企3年以来的宝贵实践经验。今年7月，国资委曾发布《指引》的征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）并进一步广泛听取意见，并最终形成了《指引》。

本文中，笔者结合协助试点央企建立合规体系的实务经验，对于《指引》的背景和内容进行解读。在方达主笔的《2018年度合规蓝皮书》中，方达合规团队与几家试点央企合作，逐篇分享了各试点央企的合规体系建设经验。本公众号将在之后几周内陆续刊登蓝皮书中试点央企合规建设的案例分享。

1. 合规标准明确化

实践中，央企、国企开展合规体系建设过程中，最常提出的一个问题就是：我应该按照什么标准来设立合规制度？什么是合规？不解决这一问题，建立合规体系自然无从谈起。《指引》第二条就将颇具争议的合规标准问题加以明确：《指引》“所称合规是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则、和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。

值得注意的是，相较于征求意见稿，《指引》将党规党纪、商业惯例、道德规范从明确列举的合规所需要符合的规范中删除，同时又加入了国际条约、规则。其中商业惯例与道德规范的范围较广，在不同的行业或文化领域可能存在不同的解读，边界较为模糊，将其纳入合规管理的主要标准，企业恐怕难以落实执行。而党规党纪则应该适用于企业内全体党员，但不一定适用于全体员工。近年来，央企在推进“走出去”和“一带一路”战略中扮演着重要的角色，无论是对境外投资还是境外业务的规模都显著增长，但在此过程中也不乏海外政府执法、多边银行制裁等带来的惨痛的经验与教训。因此，为了避免央企在海外遭受严重的处罚，明确要求企业及员工的行为符合国际条约与相关规则就显得十分必要。

这一规定消除了很多企业的困惑，同时也为央企的合规管理奠定了基础，与时俱进地考虑到了央企在海外的合规管理需求。

2. 合规管理职责专业化

在笔者以往协助央企进行合规建设的过程中，企业还常问到的一个核心问题是合规部门如何设置，合规职能如何划分，这也是构建合规体系最先要解决的问题之一。不同于征求意见稿，《指引》去掉了有关央企党委（党组）在合规管理工作中发挥领导作用的规定，并明确加入了要求各央企设立合规委员会的规定（第八条）。合规委员会与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调作用。设置专业的合规机构并赋予它较高的级别，有利于企业合规管理工作的开展，也充分体现了合规在企业经营管理中的重要性。

除此之外，《指引》还提出，由法律事务机构或其他相关机构为合规管理牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作。 根据《指引》第四条提出的客观独立原则，合规管理牵头部门独立履行职责，不受其他部门和人员的干涉。这是对合规管理职能独立性的有力保障。

《指引》还删除了有关监察、审计、内控、风险管理、安全生产质量环保等相关部门的具体职责的规定，仅要求上述部门“在职权范围内履行合规管理职责”，给企业留下了一些自由裁量与协调的空间。

在合规体系架构方面，可以参考《2016-2017中国合规及反商业贿赂调研报告》第三章“企业建立合规体系”。

3. 合规管理重点突出化

在《指引》的第十三条，国资委列举了七个需要企业关注的合规重点领域，其中包括：市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权以及商业伙伴。《指引》去掉了原本征求意见稿中列举的境外业务领域，用商业伙伴领域取而代之，足见商业伙伴合规管理的重要性。实践中，大量的违法违规行为是通过第三方进行的，例如大部分的FCPA执法均涉及第三方。近年来，国内外的执法机构都加强了对企业商业伙伴的审查和关注，例如，特别强调检察官在决定是否起诉时会关注公司是否结合第三方所在行业以及从事业务评估具体的风险等级并在合作前进行适当的尽职调查，公司如何应对在第三方尽职调查中发现的高风险信号，与第三方合作的条款是否合理完善，公司采取何种措施确保第三方切实履行合同，公司如何维护与第三方的关系，如何监督并促进第三方行为合规等问题。因此，加强对央企境内外商业伙伴的合规管理对于完善企业的合规管控，形成闭环的风险防范措施尤为重要。

根据《指引》，对商业伙伴领域的合规管理应当对重要商业伙伴开展合规调查，通过签订合规协议、要求作出合规承诺等方式促进商业伙伴行为合规（第十三条）。在这个方面可以参考 《第三方选择阶段的合规管控：如何避免打开潘多拉魔盒》 、 《第三方合规管理机制：合作中的管控与矫正》 以及《2015-2016中国合规及反商业贿赂调研报告》第三章第二部分“建立并完善第三方监督与管理机制”

4. 海外合规管理全面化

不同于征求意见稿，《指引》强调了对海外人员的合规管理，同时要求央企强化海外投资经营行为的合规管理。根据《指引》第十五条，央企需要加强对重点人员的合规管理。在合规管理的重点管理人员方面，除了管理人员与重要风险岗位人员，国资委在征求意见稿的基础上还增加了“海外人员”。为了做到这一点，央企应“将合规培训作为海外人员任职、上岗的必备条件，确保遵守我国和所在国法律法规等相关规定”。根据笔者的经验，不少中国企业在海外投资、经营过程中遇到过劳工问题。

另外，《指引》第十六条还要求央企强化海外投资经营行为的合规管理，深入研究投资所在国法律法规及相关国际规则，全面掌握禁止性规定；健全海外合规经营的制度、体系、流程，重视开展项目的合规论证和尽职调查；定期排查梳理海外投资经营业务的风险状况，重点关注重大决策、重大合同、大额资金管控和境外子企业公司治理等方面存在的合规风险，妥善处理、及时报告，防止扩大蔓延。这些要求也与不久前发布的《企业海外经营合规管理指引（征求意见稿）》的要求相呼应。在这个方面可以参考《2016-2017中国合规及反商业贿赂调研报告》第五章“对外投资中的合规尽职调查”。

5. 合规风险应对及时化

《指引》在合规管理运行一章中明确了合规体系建立的几个方面，将合规体系建立基本分为了事前、事中、事后三个阶段。在事前，企业应当建立健全合规管理制度，建立合规风险识别预警机制，加强合规风险应对，针对已发现的风险制定预案；在事中，如果发生了合规风险，企业要采取及时有效应对措施。在企业的日常经营管理中，要将合规审查机制作为必经程序；在事后，要强化违规问责，同时开展合规管理评估，定期分析合规管理体系的有效性。

与征求意见稿不同的是，《指引》指出了合规风险应急处置的重要性。即使企业有着完备的合规体系，也无法完全排除发生合规事件的可能性。在应对调查和检查时，企业的配合程度和采取的补救措施有时候可能影响处罚的结果。积极的配合与正确的应对方式可以将问题带来的负面影响最小化。因此，企业不仅应该针对合规风险制定相应的应急预案，还应该组织关键员工定期按照预案进行演练。在这个方面可以参考《2015-2016中国合规及反商业贿赂调研报告》第三章第三部分“建立并完善危机应对方案和体系”。

6. 合规管理信息化

《指引》改变了征求意见稿的内容结构，增加了“合规管理保障”一章，其中总结了六个重要的合规管理的保障，分别是合规绩效、合规信息化、合规职业人才、合规培训、合规文化、合规报告制度。其中强化合规管理信息化建设的要求是《指引》和征求意见稿都予以强调的，保障合规管理落实的重要措施。根据《指引》要求，央企应当通过信息化手段优化管理流程，记录和保存相关信息。运用大数据等工具，加强对经营管理行为依法合规情况的实时在线监控和风险分析，实现信息集成与共享（第二十四条）。这实际上为央企的合规管理落实提出了非常高的要求。在这个方面可以参考《2016-2017中国合规及反商业贿赂调研报告》第三章第四至七部分。

中央企业董事会

中央企业董事会的合规管理职责主要包括：

（一）批准企业合规管理战略规划、基本制度和年度报告；

（二）推动完善合规管理体系；

（三）决定合规管理负责人的任免；

（四）决定合规管理牵头部门的设置和职能；

（五）研究决定合规管理有关重大事项；

（六）按照权限决定有关违规人员的处理事项。

监事会

监事会的合规管理职责主要包括：

（一）监督董事会的决策与流程是否合规；

（二）监督董事和高级管理人员合规管理职责履行情况；

（三）对引发重大合规风险负有主要责任的董事、高级管理人员提出罢免建议；

（四）向董事会提出撤换公司合规管理负责人的建议。

合规委员会

中央企业设立合规委员会，与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，定期召开会议，研究决定合规管理重大事项或提出意见建议，指导、监督和评价合规管理工作。

相关负责人或中央企业总法律顾问

中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人

（一）组织制订合规管理战略规划；

（二）参与企业重大决策并提出合规意见；

（三）领导合规管理牵头部门开展工作；

（四）向董事会和总经理汇报合规管理重大事项；

（五）组织起草合规管理年度报告。

经理层

经理层的合规管理职责主要包括：

（一）根据董事会决定，建立健全合规管理组织架构；

（二）批准合规管理具体制度规定；

（三）批准合规管理计划，采取措施确保合规制度得到有效执行；

（四）明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域；

（五）及时制止并纠正不合规的经营行为，按照权限对违规人员进行责任追究或提出处理建议；

（六）经董事会授权的其他事项。

中央企业各业务部门

负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改。

中央企业法律事务机构法律事务机构或其他相关机构（牵头部门）

（一）研究起草合规管理计划、基本制度和具体制度规定；